我國公共支出的績效管理研究.pdf

1、隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，政府規(guī)模不斷擴(kuò)張，政府公共財(cái)政支出的范圍越來越廣，支出規(guī)模越來越大。但是，在一定時(shí)期內(nèi)政府的財(cái)政收入是有限的，如何用有限的財(cái)政收入為納稅人提供最好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，成為納稅人最為關(guān)注的問題。 從上世紀(jì)開始，隨著“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的興起，西方國家普遍開始了新一輪的公共預(yù)算管理改革，其典型的表現(xiàn)是績效預(yù)算在各國的廣泛推廣。它的運(yùn)用是整個(gè)政府公共管理領(lǐng)域的重要變革。二十世紀(jì)九十年代以后的經(jīng)濟(jì)全球化浪潮極大地推動(dòng)了

2、這些國家預(yù)算管理改革，因?yàn)檫@些國家深刻地認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)全球化環(huán)境下的國際競爭，不僅是企業(yè)之間的競爭，還是政府之間的競爭。政府管理的效率日．益成為影響國際競爭力的重要因素。各國政府紛紛通過預(yù)算改革，促進(jìn)公共資源的有效利用，從而帶動(dòng)整個(gè)政府運(yùn)行效率的提高，最終提升本國國際競爭力。從西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐來看，績效預(yù)算的效果是比較明顯的，它有效地促進(jìn)了政府改革，控制了財(cái)政赤字和政府債務(wù)，滿足了各國預(yù)算改革的直接目標(biāo)。與此同時(shí)，在全球范圍內(nèi)，不少發(fā)展

3、中國家也開始競相仿效發(fā)達(dá)國家，在國內(nèi)推行績效預(yù)算改革。 此外，政府作為受委托者有義務(wù)保證公共支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，即以最低的成本為納稅人提供最好的公共產(chǎn)品和服務(wù)；而作為監(jiān)督者的納稅人有權(quán)利通過對(duì)公共支出狀況的了解，對(duì)公共支出活動(dòng)提出自己的意見和建議，以促使公共支出在最大程度上滿足社會(huì)的共同需要。但是納稅人如何對(duì)公共支出進(jìn)行了解和監(jiān)督呢?這就需要建立公共支出績效管理制度。公共支出績效管理制度在政府和納稅人之間搭起了一座“橋

4、梁”。 公共支出績效管理是近代財(cái)政管理理論與實(shí)踐的主流趨勢(shì)，而它同樣適用于我國。將西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)管理理念與我國國情相結(jié)合，探索出適合我國國情的改革措施一直是我國經(jīng)濟(jì)改革的主要路徑之一。就我國公共管理的現(xiàn)實(shí)情況來看，過去長時(shí)期進(jìn)行的財(cái)政改革主要集中在收入分配領(lǐng)域，財(cái)政支出管理方面的改革己顯得嚴(yán)重滯后，傳統(tǒng)體制所造成的預(yù)算不規(guī)范，預(yù)算軟約束、財(cái)政支出效率不高等問題卻一直沒能提上改革議程，導(dǎo)致傳統(tǒng)體制下形成的一整套管理模式、管理結(jié)

5、構(gòu)和管理手段，在很多方面得以延續(xù)下來，財(cái)政部門長期以來重收入、輕支出、管理弱化的弊端仍然存在，可以說，公共支出管理是整個(gè)財(cái)政管理中最為薄弱的環(huán)節(jié)。因此中國財(cái)政管理的重心應(yīng)從過去的收入管理轉(zhuǎn)移到了收入管理與支出管理并重、而且更加重視支出管理。公共支出管理是財(cái)政管理工作的重點(diǎn)，同時(shí)也是公共財(cái)政體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。推行公共支出績效管理，不僅可以完善目標(biāo)考核制度，加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控，引導(dǎo)和規(guī)范財(cái)政管理，而且可以使納稅人監(jiān)督政府各部門公共支出的使用

6、情況，并通過網(wǎng)絡(luò)信息、系統(tǒng)或人民代表大會(huì)制度對(duì)政府公共支出，活動(dòng)提出相應(yīng)的意見和建議。因此，從績效管理出發(fā)來加強(qiáng)我國的公共支出管理成為了理論界研究的熱點(diǎn)問題，同時(shí)也在全國各處開始試點(diǎn)實(shí)踐，為建立公共支出績效管理制度積累經(jīng)驗(yàn)。本文即是在這樣的背景下寫就。本文研究公共支出的績效管理，旨在通過建立績效管理制度，對(duì)公共支出進(jìn)行管理與監(jiān)督，提高公共支出的效益，使有限的公共資源得到更好的配置，發(fā)揮更大的效用。全文共分為以下四個(gè)部分： 第一部

7、分介紹管理學(xué)中績效管理的理論與實(shí)踐。這部分從績效管理的涵義入手，分析了在企業(yè)管理中績效管理系統(tǒng)的組成部分及原則；并通過國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析績效管理的應(yīng)用。這部分內(nèi)容在全文安排中具有啟下的作用，對(duì)績效管理在公共支出中的應(yīng)用研究具有借鑒意義。 第二部分分析公共支出與績效管理。首先點(diǎn)出公共支出績效管理的理論依據(jù)與系統(tǒng)框架。公共財(cái)政理論、公眾受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論及新公共管理理論是公共支出績效管理的理論依據(jù)，而在借鑒企業(yè)績效管理的基礎(chǔ)上，建

8、立起公共支出績效管理的系統(tǒng)框架。其次分析公共支出績效管理中的核心部分——績效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建。績效評(píng)價(jià)體系在遵循“3E”原則的基礎(chǔ)上，包括評(píng)價(jià)主體與職責(zé)、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)等內(nèi)容。其中指標(biāo)體系的構(gòu)建尤為重要，是衡量績效評(píng)價(jià)科學(xué)與否、價(jià)值大小的重要標(biāo)準(zhǔn)。最后深入分析了績效評(píng)價(jià)的方法，尤其是成本——效益分析法，并通過舉例，說明凈現(xiàn)值法與內(nèi)部收益率法在實(shí)踐中使用時(shí)的優(yōu)劣。 第三部分分析我國公共支出績效管理的實(shí)踐與改革。我國公共支出績效改

9、革在十一屆三中全會(huì)之后萌芽，而后發(fā)展至今，雖處在初級(jí)階段，但也頗有成果，已初步建立起績效考評(píng)制度。在實(shí)踐中，績效改革主要存在著法律與制度保障薄弱、缺乏明確的管理機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法體系不完善、評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏約束力及信息統(tǒng)計(jì)不健全等問題，需要在今后的理論與實(shí)踐中逐步解決。此外，這部分以南京引進(jìn)精品劇項(xiàng)目的績效考評(píng)為例，簡述此項(xiàng)目績效考評(píng)的各個(gè)步驟，評(píng)價(jià)考評(píng)的積極作用與不足。案例采用實(shí)證分析，深化了對(duì)績效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)。 第四部分提出強(qiáng)化

10、公共支出績效管理的措施。首先要完善公共支出績效管理制度體系。此體系主要包括法律制度和績效管理規(guī)章制度，其中規(guī)章制度是重點(diǎn)。規(guī)章制度的建立以績效管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，包括制定績效計(jì)劃、做好績效溝通、完善績效評(píng)價(jià)和進(jìn)行績效反饋四個(gè)部分。其次要推行績效預(yù)算。績效預(yù)算體現(xiàn)了以結(jié)果為中心的思想，與績效管理的思路不謀而合。在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與決算中揉進(jìn)績效評(píng)價(jià)，能使公共資源得到有效的配置，提高支出效益。最后要完善績效評(píng)價(jià)配套改革措施。配套措施包括按照績

11、效評(píng)價(jià)信息的要求，利用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立公共支出績效評(píng)價(jià)工作信息庫；通過加強(qiáng)制度建設(shè)，硬化考評(píng)的約束力；參照國外經(jīng)驗(yàn)，本著先易后難的方針分布實(shí)施公共支出績效評(píng)價(jià)工作。 本文的主要貢獻(xiàn)表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在理論研究上，借鑒管理學(xué)中的績效管理系統(tǒng)，在前人研究的基礎(chǔ)上，豐富了公共支出績效管理系統(tǒng)四個(gè)組成部分的內(nèi)容，而不僅僅局限于研究公共支出績效評(píng)價(jià)；二是采用實(shí)證分析，不僅舉例說明成本——效益分析法中的凈現(xiàn)值法與內(nèi)部收益率法在實(shí)踐中如何選擇