土地利用規(guī)劃的公眾參與研究.pdf

1、在一切能為人類所利用的自然資源中，土地是最基本且最寶貴的資源，是世代相傳的人類不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件，相對于其它資源而言，土地也是一種相對供不應求的短缺資源。為了合理地協(xié)調(diào)與均衡土地資源的供給與需求之間的關系，土地利用規(guī)劃應運而生，借助土地利用規(guī)劃來約束人類社會的土地利用行為。從理論上看，土地利用規(guī)劃具有鮮明的政策性，在某種程度上，土地利用規(guī)劃成為政府的公共政策的工具或者一部分。 作為一種政策的工具，土地利用規(guī)劃是關涉多

2、個利益相關者的發(fā)展規(guī)劃，需要綜合考慮不同利益相關者的利益，需要不同利益相關者的合作．尤其在土地利用專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃中，公眾(村民)的參與必不可少，研究規(guī)劃的利益均衡成為規(guī)劃的一個不能回避的課題。另一方面，從民主政治的基本理念出發(fā)，作為公共政策的一個特殊領域的土地利用規(guī)劃，受決策影響的普通公眾也應具有平等參與決策的權力，公眾參與可以實現(xiàn)公民權力，促進規(guī)劃民主。由此土地利用規(guī)劃的公眾參與成為規(guī)劃領域研究的一個重要課題。 我國學者從

3、不同的角度對土地利用規(guī)劃的公眾參與進行了有益的探索。但對此問題的探討尚處于起步階段，主要是從工具層面探討公眾參與問題，從價值層面系統(tǒng)地探討土地利用規(guī)劃的公眾參與的理論與方法，并將其運用于實際工作的做法不多見．鑒于公眾參與對土地利用規(guī)劃基礎理論、編制的方法、編制規(guī)程、實施管理等方面的影響，進行全面而系統(tǒng)的研究非常必要；新一輪規(guī)劃修編的工作方針將公眾參與和專家論證、政府決策并列，又凸顯此問題的迫切性；因此，本文借鑒國外公眾參與土地利用規(guī)劃較

4、為成熟的理論與方法體系，從理論基礎、影響因素、機制研究、框架建構等方面進行較為系統(tǒng)的研究，通過研究解決土地利用規(guī)劃編制和實施中的公平問題，為土地利用規(guī)劃編制的科學化、民主化提供對策，為土地利用規(guī)劃的公眾參與提供措施與方法，促進土地利用規(guī)劃的公眾參與，以有助于第三輪土地利用規(guī)劃的修編和實施。 具體研究包括：我國土地利用規(guī)劃公眾參與的理論基礎、現(xiàn)狀和影響因素，我國土地利用規(guī)劃公眾參與規(guī)劃的機制研究，我國土地利用規(guī)劃的公眾參與框架構建

5、。 第一部分是土地利用規(guī)劃公眾參與的相關理論研究； 第二部分是土地利用規(guī)劃公眾參與的機制和框架構建研究； 第三部分是對公眾參與框架的應用； 第四部分是在上述研究的基礎上的結(jié)論和政策建議。 公眾參與的興起是兩種社會思潮和實踐交互作用的結(jié)果：首先是受自由主義的復興和國際民權運動的影響，公眾的自我意識開始覺醒，對社會提出了自我權利的要求，作為這種民意的反映而在政府和制度方面得到了體現(xiàn)；其次是規(guī)劃界內(nèi)部針

6、對現(xiàn)代規(guī)劃所出現(xiàn)的弊病和在多元化思想的影響下的自覺反省。正義論、協(xié)商民主理論、市民社會理論和參與階梯等理論和方法不僅深化了公眾參與土地利用規(guī)劃的理論和手段，而且通過與社會經(jīng)濟政治體制的緊密結(jié)合推進了公眾參與的不斷發(fā)展。目前我國土地利用規(guī)劃已經(jīng)有了一定程度的公眾參與，并且受到社會發(fā)展程度、經(jīng)濟因素、文化傳統(tǒng)和心理因素等的制約。 我國正處于快速的社會轉(zhuǎn)型期，正處于建設擁有民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧

7、相處的和諧社會的關鍵時期。這樣一個戰(zhàn)略機遇期就要求我們在注重經(jīng)濟建設的同時，尤其在土地利用規(guī)劃的編制和實施過程中應當注重社會公正問題。政府要從事關改革發(fā)展全局的高度來重視社會公正問題，采取有效的措施，盡力解決社會不公現(xiàn)象，盡力減小社會為此所付出的成本。同時，還應當看到的是，中國目前的社會不公問題是在發(fā)展過程中出現(xiàn)的，必須用發(fā)展的方式予以解決。在土地利用規(guī)劃的編制和實施過程中實現(xiàn)公平也應當考慮這個背景。 西方國家自上而下、自下而上

8、及上下結(jié)合的規(guī)劃編制過程，給了一定的借鑒和啟示，公眾參與土地規(guī)劃已經(jīng)得到了高度的重視，并且取得了一定的成績．但是由于我國的政治體制不同、公民受傳統(tǒng)思想影響等因素制約，我們需要在借鑒國內(nèi)外的歷史經(jīng)驗教訓的基礎上，在參與方法和制度方面不斷進行探索和創(chuàng)新．土地利用規(guī)劃的公眾參與框架至少應該包括以下幾點內(nèi)容：誰來參與、參與哪些內(nèi)容、通過什么渠道實現(xiàn)參與、在什么時間參與、參與的方式方法等，這些均是公眾參與的核心問題。 實證研究表明完全照搬

9、歐美發(fā)達國家過于冗長的公眾參與式規(guī)劃制度與程序是不可行的，應結(jié)合我國的實際情況，探索適合我國國情的公眾參與式規(guī)劃制度與機構設置辦法。我國當前公眾參與規(guī)劃需要研究的關鍵問題在于規(guī)劃編制與實施過程中具體采取何種參與方式以及如何做到有效參與。 通過上述研究，主要得出以下幾點結(jié)論： 第一，讓公眾直接參與土地利用規(guī)劃的制定與管理，關心和保護他們的利益，可以增強他們的責任感，從而使規(guī)劃具有較高的可操作性；參與式規(guī)劃方法的推廣應用可以

10、大人提高公眾的社會動員效率，在土地規(guī)劃過程中起著不可低估的作用。公眾參與土地利用規(guī)劃改變了傳統(tǒng)的規(guī)劃編制方法和程序、更新了規(guī)劃的理念；對規(guī)劃決策的合理性和科學性有著重要的作用，有利于規(guī)劃的編制和實施。 第二，公眾參與土地利用規(guī)劃有助于解決權利公平和利益公平，有助于實現(xiàn)公民權；公眾參與既作為一種權力制度，以一種抽象的權力運行機制而存在，又作為具象的土地利用規(guī)劃民主的實現(xiàn)形式而出現(xiàn)；公眾參與規(guī)劃可以通過利益協(xié)調(diào)實現(xiàn)利益公平。

11、 第三，公眾參與規(guī)劃的框架包括目標設定、模式選擇、程序確立、方法分析、評估體系設計等內(nèi)容。誰來參與、參與哪些內(nèi)容、通過什么渠道實現(xiàn)參與、在什么時間參與、參與的方式方法等，均是公眾參與的核心問題。 第四，公眾參與土地利用規(guī)劃是建立在一定的社會經(jīng)濟政治文化的基礎之上的，公眾參與模式同樣受制于由經(jīng)濟結(jié)構所決定的社會政治、文化條件的限制。．依據(jù)規(guī)劃的公眾參與模式(傳統(tǒng)型、行政主導型、公眾政府共同參與型和公眾全過程主導參與型)劃分，目前土

12、地利用規(guī)劃應采取行政主導型模式。為更好地推動公眾參與，應積極引導和推動公眾參與模式向更高層次轉(zhuǎn)變即向公眾政府共同參與型、公眾全過程主導參與型模式轉(zhuǎn)變。 第五，中國的土地利用規(guī)劃正處在不斷發(fā)展完善的時期，公眾參與規(guī)劃雖有了一個良好的開端，公眾參與程度仍停留在形式化的表象運作階段，還遠沒有實現(xiàn)真正意義上的公眾參與，真正做到規(guī)劃事務讓公眾說了算還有待時日。 基于上述研究結(jié)果，文章為今后我國土地利用規(guī)劃的公眾參與提出了一些政策建