城市增長(zhǎng)的土地利用規(guī)劃調(diào)控研究.pdf

1、近年來(lái),中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)了許多新形勢(shì)和新情況,表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略的實(shí)施；二是科學(xué)發(fā)展觀的提出；三是土地政策參與宏觀調(diào)控；四是城市化加速城市增長(zhǎng)失控。同時(shí),中國(guó)還處于一個(gè)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)內(nèi)背景和經(jīng)濟(jì)全球化明顯加快的國(guó)際環(huán)境。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新情況以及國(guó)際、國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境對(duì)城市增長(zhǎng)的土地利用規(guī)劃調(diào)控提出了新的要求。在新形勢(shì)下開(kāi)展城市增長(zhǎng)與土地利用規(guī)劃調(diào)控的研究

2、,既是土地利用規(guī)劃實(shí)踐的需要,也是土地利用規(guī)劃學(xué)科自身發(fā)展的需要。因此,本研究針對(duì)城市增長(zhǎng)土地利用規(guī)劃調(diào)控面臨的新形勢(shì)以及近年來(lái)中國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的土地利用配置問(wèn)題,運(yùn)用土地利用規(guī)劃學(xué)、土地經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、資源經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、城市學(xué)以及經(jīng)濟(jì)計(jì)量學(xué)等學(xué)科的理論和方法,以城市增長(zhǎng)的土地利用規(guī)劃調(diào)控為主線,以更新城市增長(zhǎng)的土地利用規(guī)劃調(diào)控思路為目標(biāo),對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期、城市化加速期以及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期的城市增長(zhǎng)的土地

3、利用規(guī)劃調(diào)控問(wèn)題予以研究。 市場(chǎng)機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資源配置的基礎(chǔ)性手段,城市增長(zhǎng)調(diào)控應(yīng)充分發(fā)揮土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用。但市場(chǎng)不是萬(wàn)能的,土地市場(chǎng)存在著失靈,土地市場(chǎng)失靈是城市增長(zhǎng)土地利用規(guī)劃調(diào)控的緣由。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期,土地市場(chǎng)失靈表現(xiàn)在三個(gè)方面,一是市場(chǎng)機(jī)制的局限性,如市場(chǎng)機(jī)制不能解決自然壟斷、外部性、公共物品的提供以及信息不對(duì)稱等問(wèn)題造成微觀經(jīng)濟(jì)無(wú)效率；二是轉(zhuǎn)型期由于制度供給失衡造成土地市場(chǎng)缺陷即土地市場(chǎng)的不完善進(jìn)而造成資源

4、配置效率的損失,表現(xiàn)為土地市場(chǎng)體系的不完善、城市“雙軌”土地市場(chǎng)、城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)以及灰色土地市場(chǎng)的存在；三是市場(chǎng)的負(fù)面性,如市場(chǎng)機(jī)制缺乏價(jià)值判斷和市場(chǎng)的不穩(wěn)定性。土地市場(chǎng)失靈是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地利用規(guī)劃調(diào)控城市增長(zhǎng)的必要條件。而在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,土地利用規(guī)劃不僅僅是調(diào)控城市增長(zhǎng)的技術(shù)工具,更重要的是協(xié)調(diào)土地利用者之間利益沖突的公共政策。作為制定,實(shí)施城市土地資源配置中重要公共政策的城市增長(zhǎng)的土地利用規(guī)劃調(diào)控過(guò)程,應(yīng)以公共利益、價(jià)值理性

5、和公平理性為價(jià)值取向,這既是土地利用規(guī)劃調(diào)控城市增長(zhǎng)的公共政策屬性決定的,也是我國(guó)土地所有制的社會(huì)主義公有制性質(zhì)決定的。而從機(jī)理上看,城市增長(zhǎng)的土地利用規(guī)劃調(diào)控是通過(guò)規(guī)模控制、用途管制和最優(yōu)化配置效率來(lái)實(shí)現(xiàn)其調(diào)控職能的。規(guī)?？刂频淖饔脵C(jī)理表現(xiàn)在限制城市用地規(guī)模提高了城市土地開(kāi)發(fā)成本從而抑制了城市的外延增長(zhǎng)；用途管制的作用機(jī)理表現(xiàn)為增加了農(nóng)地非農(nóng)化的成本即增加了交易成本進(jìn)而抑制城市的外延增長(zhǎng)；而最優(yōu)化配置效率主要是通過(guò)將外部成本內(nèi)部化來(lái)實(shí)

6、現(xiàn)城市土地的最優(yōu)配置。城市增長(zhǎng)的土地利用規(guī)劃調(diào)控會(huì)受到一定條件的制約,從而使其彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的職能不能充分發(fā)揮。制約城市增長(zhǎng)土地利用規(guī)劃調(diào)控職能有效發(fā)揮的限制條件主要來(lái)自于兩方面：一是內(nèi)部條件的約束,表現(xiàn)為調(diào)控主體即政府的失靈和調(diào)控手段即土地利用規(guī)劃的失靈。前者表現(xiàn)為政府的缺陷、政府決策的非完全理性以及規(guī)劃調(diào)控過(guò)程的尋租行為；后者表現(xiàn)為代言規(guī)劃主體問(wèn)題、規(guī)劃決策的結(jié)構(gòu)矛盾與失衡、規(guī)劃的剛性與靜態(tài)、規(guī)劃體系的不完善等。二是外部土地制度環(huán)境的

7、不完善也制約著城市增長(zhǎng)的土地利用規(guī)劃調(diào)控職能的有效發(fā)揮,表現(xiàn)在不均衡的城市土地產(chǎn)權(quán)制度安排、不合理的土地征收制度、城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)制度以及不協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)用地空間制度。城市增長(zhǎng)的不同階段面臨著不同的城市土地資源配置問(wèn)題,解決不同的城市土地資源配置問(wèn)題的需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也不相同。而現(xiàn)階段城市土地資源配置過(guò)程中的主要問(wèn)題表現(xiàn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展對(duì)有限土地資源的大量需求。因此,現(xiàn)階段城市增長(zhǎng)的土地利用規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)確立為實(shí)現(xiàn)城市土地的節(jié)約、集約利用

8、和城市的緊湊增長(zhǎng)。城市土地的節(jié)約利用表現(xiàn)為一種用地理念,城市土地的集約利用變現(xiàn)為一種用地方式,而城市的緊湊增長(zhǎng)是針對(duì)城市的增長(zhǎng)形態(tài)而言的,三者有機(jī)結(jié)合,共同構(gòu)成現(xiàn)階段我國(guó)城市增長(zhǎng)土地利用規(guī)劃調(diào)控的目標(biāo).城市增長(zhǎng)的土地利用規(guī)劃調(diào)控績(jī)效可從三個(gè)角度予以評(píng)價(jià),一是從城市用地效率時(shí)空分異的角度；一般地,城市增長(zhǎng)的土地利用規(guī)劃調(diào)控應(yīng)有利于城市土地利用效率的提高,因此可以建立規(guī)劃調(diào)控前后城市土地利用效率的變動(dòng)模型進(jìn)而對(duì)調(diào)控績(jī)效予以評(píng)價(jià),而城市土地利

9、用效率的衡量既可以利用集約度模型來(lái)體現(xiàn),也可以用城市土地利用效率的DEA有效性來(lái)反映。二是從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變動(dòng)的角度；一般地,城市增長(zhǎng)的土地利用規(guī)劃調(diào)控應(yīng)有利于土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的穩(wěn)定,因此可以建立規(guī)劃調(diào)控前后土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的變動(dòng)模型進(jìn)而對(duì)調(diào)控績(jī)效予以評(píng)價(jià)。三是從城市緊湊度的變動(dòng)角度,通過(guò)規(guī)劃調(diào)控前后城市緊湊度的變化來(lái)評(píng)價(jià)規(guī)劃調(diào)控績(jī)效。 針對(duì)城市增長(zhǎng)土地利用規(guī)劃調(diào)控面臨的轉(zhuǎn)型國(guó)內(nèi)環(huán)境和轉(zhuǎn)型的國(guó)際背景,有效的城市增長(zhǎng)的規(guī)

10、劃調(diào)控還應(yīng)建立在新的思路的基礎(chǔ)上,城市增長(zhǎng)的規(guī)劃調(diào)控應(yīng)實(shí)現(xiàn)從目標(biāo)調(diào)控到過(guò)程調(diào)控、從規(guī)模控制到制度建設(shè)、從‘公眾參與”到第三部門參與、從靜態(tài)剛性調(diào)控到動(dòng)態(tài)彈性調(diào)控的轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上,文章建立了動(dòng)態(tài)彈性規(guī)劃模型,并以青島市新一輪土地利用規(guī)劃的城市增長(zhǎng)調(diào)控為例展開(kāi)了實(shí)證研究。結(jié)果表明,1997年年～2004年,青島市土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大幅度的變化,從動(dòng)態(tài)變化度來(lái)看,農(nóng)用地為2.00％,但主要是由于地類調(diào)整帶來(lái)的其他農(nóng)用地增加引起的,而耕地的

11、動(dòng)態(tài)變化度為-0.93％：建設(shè)用地動(dòng)態(tài)變化度為3.11％,而未利用地動(dòng)態(tài)變化度為-1.34％。從上一輪規(guī)劃對(duì)城市增長(zhǎng)調(diào)控的績(jī)效來(lái)看,規(guī)劃實(shí)施7年來(lái),青島市城市土地利用的DEA有效性平均值由1997年的0.6754增加到2004年的0.7171,僅增加6.17％。表明青島市城市土地利用效率盡管有所提高但仍然較低。從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的變化來(lái)看,青島市土地利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值由1997年的675735.80萬(wàn)元減少到2004年的646793.

12、70萬(wàn)元,7年間減少了4.28％,而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的減少主要是由于城市增長(zhǎng)占用耕地和水域引起的；從城市增長(zhǎng)緊湊度來(lái)看,1997年～2004年,青島市城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了1.72倍,但城市增長(zhǎng)緊湊度卻下降了2.26％。因此,新一輪土地利用規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路,在嚴(yán)格控制增量用地的基礎(chǔ)上努力促進(jìn)存量土地節(jié)約和集約利用。定性預(yù)測(cè)結(jié)果表明,規(guī)劃前期2005年～2010年青島市建設(shè)用地需求量為2.16萬(wàn)hm2～2.52萬(wàn)hm2,而2011年～20

13、20年需求量為5.63萬(wàn)hm2～6.43萬(wàn)hm2.定量預(yù)測(cè)結(jié)果表明,2005年～2010年青島市城市建設(shè)用地需求量為2.96萬(wàn)hm2～3.56萬(wàn)hm2。為了實(shí)現(xiàn)青島市城市增長(zhǎng)的調(diào)控目標(biāo),文章提出了加強(qiáng)城市增長(zhǎng)調(diào)控的制度建設(shè)以及土地生態(tài)分區(qū)利用的青島城市增長(zhǎng)調(diào)控對(duì)策,在此基礎(chǔ)上,針對(duì)青島市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)以及土地利用態(tài)勢(shì),根據(jù)青島市土地利用及城市增長(zhǎng)的現(xiàn)狀,選取土地覆被類型、氣候以及土壤等自然地理要素,對(duì)青島市土地生態(tài)適宜性和敏感性分析并