公共管理的“范式”變化課件

1、公共部門管理研究領(lǐng)域的“范式”變化,陳振明,作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域或?qū)W科，公共部門管理特別是政府管理研究形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。在100余年的發(fā)展歷程中，該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)換，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)(在英國、新西蘭、澳大利亞等國被稱為“新公共管理”)。 在西方特別是在美國，從公共行政(Public Administration)到公共政策(Public Policy)和

2、“公共管理” (Public Management),并不僅僅是學(xué)科術(shù)語使用習(xí)慣的不同或時(shí)髦不時(shí)髦的問題，也不只是該領(lǐng)域的學(xué)院或研究所為吸引學(xué)生而采用新招牌的問題，它們代表了公共部門管理研究發(fā)展過程中依次出現(xiàn)的三種研究途徑或范式。,在美國以及西方的文獻(xiàn)中，公共部門管理尤其政府管理研究領(lǐng)域的最常見的術(shù)語是“公共行政”、“公共事務(wù)”、“公共政策”和“公共管理”(Public Administration, Public Affairs, P

3、ublic Policy, and Public Management),相應(yīng)地，這一領(lǐng)域的學(xué)院(研究生院)，也叫做公共行政學(xué)院(二戰(zhàn)以前流行),公共事務(wù)學(xué)院(50、60年代流行)，公共政策學(xué)院(60年代末到70年代時(shí)興)和公共管理學(xué)院(80、90年代的時(shí)髦名稱)。這幾個(gè)表示該研究領(lǐng)域的術(shù)語的詞義含糊，往往被當(dāng)作同義詞使用。但我們傾向于將它們看作該領(lǐng)域在不同歷史時(shí)期的學(xué)科名稱，代表了不同的研究途徑或范式。,一、公共行政學(xué)的傳統(tǒng),公共行

4、政學(xué)的傳統(tǒng)形成于本世紀(jì)20、30年代，其思想基礎(chǔ)奠定于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，它的主導(dǎo)地位一直持續(xù)到本世紀(jì)60年代。 1．思想基礎(chǔ) 西方公共行政學(xué)的思想基礎(chǔ)是由威爾遜和馬克斯.韋伯等人所奠定的。有西方學(xué)者說，傳統(tǒng)的公共行政理論的主流，是上個(gè)世紀(jì)末從歐洲大陸的公法和政治科學(xué)中發(fā)展而來的，最典型地體現(xiàn)在W.威爾遜和德國學(xué)者Ｍ.韋伯的論文中。,（1）威爾遜的“行政(學(xué))之研究”

5、 1887年，美國學(xué)者W.威爾遜(Woodrow Wilson)發(fā)表了著名的“行政(學(xué))之研究”一文，這成了公共行政學(xué)誕生的象征性標(biāo)志。該文開創(chuàng)了西方尤其是美國的公共行政學(xué)研究傳統(tǒng)，它“無論是在洞察力、說服力和影響力等方面，都堪稱是杰作”（沃爾多語）。該文涉及三個(gè)主題： ——說明行政研究領(lǐng)域的歷史； ——確定這個(gè)領(lǐng)域的研究主題； ——決定這一領(lǐng)域的最好的研究方法。

6、,在威爾遜看來，行政科學(xué)不僅要研究人事問題，而且要研究一般的組織與管理問題，他關(guān)心組織的有效性和效率，即生產(chǎn)性。威爾遜的行政學(xué)思想是建立在政治與行政之間的明顯劃分的基礎(chǔ)上的，這種政治與行政的二分法在古德諾（Fran J.Goodnow）的著作中得到系統(tǒng)的發(fā)揮，成了公共行政學(xué)傳統(tǒng)的一大特征。,（2）韋伯的官僚制理論 馬克斯·韋伯（Max Weber） 的官僚制（科層制）理論構(gòu)成西方公共行政學(xué)的另一個(gè)思想基礎(chǔ)

7、。他的著作尤其是《社會(huì)組織與經(jīng)濟(jì)組織理論》（1922）這一論著中對(duì)官僚制作了系統(tǒng)的分析。 “官僚制” (Bureaucracy) 被用來表示一種特殊的組織結(jié)構(gòu)安排，也被用來表示一種特殊的行為模式── 一 種不被嚴(yán)格限制在正式官僚機(jī)構(gòu)上的模式。他將官僚制看作是一種建立在權(quán)威和理性基礎(chǔ)上的最有效率的組織形式，它的三個(gè)最重要的特征，即勞動(dòng)分工、層級(jí)結(jié)構(gòu)和對(duì)事不對(duì)人的法規(guī)。,（3）科學(xué)管理學(xué)派的思想

8、 公共行政學(xué)傳統(tǒng)的另一個(gè)理論來源是上個(gè)世紀(jì)一、二十年代的科學(xué)管理學(xué)派的思想。這個(gè)學(xué)派的創(chuàng)立者泰勒（Fredric W.Talor）在《科學(xué)管理原理》（1911）中提出管理的四類責(zé)任或條件：認(rèn)真細(xì)致地收集由工頭和工人多年積累起來的大量知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技巧；對(duì)工人的科學(xué)挑選及其后的進(jìn)一步開發(fā)；將管理科學(xué)與科學(xué)地挑選與培訓(xùn)工人結(jié)合起來；在工人和管理者之間公平地劃分實(shí)際的工作職責(zé)。,科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的另一 代表人物、法國的法約爾（M.Fayal）在《

9、工業(yè)管理與一般管理》（1916）一書中： ——確定了工業(yè)企業(yè)的六大類活動(dòng)（技術(shù)活動(dòng)、商業(yè)活動(dòng)、財(cái)政活動(dòng)、安全活動(dòng)、 會(huì)計(jì)活動(dòng)和行政活動(dòng)）； ——認(rèn)為行政管理活動(dòng)包含了五種職能（計(jì)劃、組織、指揮、 協(xié)調(diào)和控制）； ——提出了行政管理的十四條原則（勞動(dòng)分工，權(quán)力和職責(zé)，紀(jì)律，命令統(tǒng)一，個(gè)人利益服從整體利益，報(bào)酬，集權(quán)，權(quán)力線，秩序，公平，人員任期穩(wěn)定，首創(chuàng)精神和集體精神等）。

10、 科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)及其學(xué)說對(duì)西方行政學(xué)傳統(tǒng)的形成產(chǎn)生了重要影響，行政學(xué)者將科學(xué)管理的原理、方法和技術(shù)應(yīng)用于公共部門，并利用和發(fā)揮了法約爾等人的管理職能和管理原則。,2．公共行政學(xué)傳統(tǒng)的形成 到了本世紀(jì)20、30年代，由于政府改革運(yùn)動(dòng)、科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)和政治學(xué)中的新學(xué)科方向的推動(dòng)，公共行政學(xué)的傳統(tǒng)得以形成，其典型的標(biāo)志是1926年在美國出版的兩本權(quán)威的行政學(xué)教科書：懷特（Leonard D.Whit

11、e ）的《行政學(xué)研究導(dǎo)論》和威洛比（William F.Willoughby）的《公共行政學(xué)原理》。 古利克（Luther Gulic）和厄威克（Lyndal Urwic）1937年編輯出版的《行政科學(xué)論文集》收入了這一時(shí)期的行政學(xué)的代表性論文，可以說集公共行政學(xué)傳統(tǒng)的大成。古利克在書中還提出了管理過程的七環(huán)節(jié)理論（POSDCORB， 即計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告和預(yù)算）。,3．傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的“范式”

12、 （1）公共行政學(xué)采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府組織機(jī)構(gòu)（官僚體制）作為研究的主要領(lǐng)域。公共行政學(xué)的倡導(dǎo)者注重對(duì)正式的政府機(jī)制即官僚體制以及法律規(guī)則制訂的研究，而不重視非正式組織和行政管理過程的研究?！巴ǔＴ谟诰唧w地闡述一些政府部門和機(jī)構(gòu)，并使之成為分析的要素”。,（2）政治－行政二分法成為公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)。國家政府被分解成兩種職能及過程： 一種是政治領(lǐng)域，即政策和法律的制定過程，

13、其中包括民主的種種程序如意見表達(dá)、投票和政黨等； 另一種是行政領(lǐng)域，包括法律和政策的執(zhí)行，它所包含的機(jī)構(gòu)及程序才是行政學(xué)研究的對(duì)象。 這種政治－行政二分法的觀點(diǎn)在威爾遜的行政理論中已有所體現(xiàn)。古德諾在《政治與行政》一書中對(duì)“政治－行政”二分法加以系統(tǒng)的發(fā)揮。,（3）公共行政學(xué)致力于行政管理的一般或普遍原則的探索。公共行政學(xué)者們大都相信，在行政管理領(lǐng)域，存在著一整套與其他科學(xué)相類似的普遍原理

14、或一般原則，行政學(xué)的任務(wù)就是發(fā)現(xiàn)它們。 這一時(shí)期的公共行政學(xué)者們一方面由于要使行政管理的研究領(lǐng)域成為一門獨(dú)立的科學(xué)，一方面由于受科學(xué)管理學(xué)派追求管理的一般原理的示范性影響，所以大都熱衷于一般行政管理原理的研究。,（4）公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)。這一時(shí)期的行政學(xué)者認(rèn)為，通過對(duì)行政現(xiàn)象的研究，可以推出行政管理的幾種原則，如統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)控制、功能部門化等，這些原則既概括了行政學(xué)的理論成就，又為有效的行政管理

15、提供種種準(zhǔn)則，而其中最重要的就是效率標(biāo)準(zhǔn)，即以最小的投入獲得最大的效果，所有的管理原則都可以概括為“效率標(biāo)準(zhǔn)”。,4．傳統(tǒng)公共行政學(xué)的局限性 以上信念構(gòu)成了公共行政學(xué)的基本“范式”或“研究綱領(lǐng)”，它既反映了早期公共行政學(xué)研究的理論成就，又充分顯示了其缺陷或局限性。 ——它采取一種形式主義的或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對(duì)非正式組織和行政管理過程的研究；

16、 ——它將政治與行政絕然分開，忽視了政治因素對(duì)管理過程的影響； ——它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象或活動(dòng)僅僅抽象為若干的原理及原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇（價(jià)值因素如公平標(biāo)準(zhǔn)則被忽視）。 公共行政學(xué)的傳統(tǒng)由于學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評(píng)，并促使其轉(zhuǎn)變。,二、對(duì)傳統(tǒng)的批評(píng)與政策科學(xué)、 新公共行政學(xué)的出現(xiàn),從20世紀(jì)40年代到60年代，可以

17、說是對(duì)公共行政學(xué)傳統(tǒng)的批評(píng)與該學(xué)科的轉(zhuǎn)變時(shí)期。這種批評(píng)與轉(zhuǎn)變的結(jié)果則是新公共行政學(xué)與政策科學(xué)（政策分析）的出現(xiàn)。20、30年代形成的公共行政學(xué)傳統(tǒng)由于其內(nèi)在的缺陷在30年代末開始（尤其是二戰(zhàn)后）受到了嚴(yán)厲的批評(píng)。這種批判的一個(gè)重要背景是社會(huì)科學(xué)特別是政治學(xué)中的行為主義研究方式的盛行，這種行為主義研究方式成了行政學(xué)在40年代末開始突破或轉(zhuǎn)變的契機(jī)。,1．對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批評(píng) 戰(zhàn)后對(duì)行政學(xué)傳統(tǒng)的批評(píng)來自于各個(gè)方面，

18、而最有影響的是如下兩篇論著： 一是羅伯特．達(dá)爾（Robert A．Dahl）的《公共行政學(xué)的三個(gè)問題》（載于美國《公共行政學(xué)評(píng)論》1947年第6期）； 二是赫伯特.西蒙（Herbert A.Simon）的《行政行為：對(duì)行政組織決策過程的研究》一書（中文版譯為《管理行為》）。 這兩部論著對(duì)公共行政學(xué)傳統(tǒng)進(jìn)行了深刻的批判，盡管兩者批評(píng)的角度有所不同。,達(dá)爾在《公共行政學(xué)的三個(gè)

19、問題》一文中指出了公共行政學(xué)傳統(tǒng)所遇到的如下三大難題： ——公共行政學(xué)與規(guī)范價(jià)值的關(guān)系問題； ——公共行政學(xué)與人類行為的關(guān)系問題； ——公共行政學(xué)與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系問題。 達(dá)爾得出的結(jié)論是：“沒有任何一種公共行政科學(xué)是可能的，除非（1）規(guī)范價(jià)值的地位弄清楚了;（2）人在公共行政領(lǐng)域中的屬性被更好地了解以及其行為被更多地預(yù)測；（3）有各種可以比較

20、的主體，以便從中能找到各種超越國家邊界和歷史經(jīng)驗(yàn)的原則和概括”。,西蒙在“行政諺語”一文以及收入此文的《行政行為》一書中對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判主要集中在兩個(gè)方面： 一是對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)特別是古利克和厄威克等人所提出的行政（管理）原則的批判； 二是對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)中關(guān)于政治與行政二分法觀點(diǎn)的批判。 在這兩方面批判的基礎(chǔ)之上，西蒙試圖確立一種以決策過程作為核心的新行政學(xué)理論。,《

21、行政行為》是一本在西方行政學(xué)的發(fā)展中一本具有里程碑性質(zhì)的著作。沃爾多（Dwight Waldo）稱該書是“40年代行政學(xué)轉(zhuǎn)變時(shí)期的主要著作”，“它代表著與行為主義相關(guān)聯(lián)的觀點(diǎn)和方法對(duì)公共行政學(xué)所做的直接而強(qiáng)有力的沖擊”。 然而，西蒙并未實(shí)現(xiàn)公共行政學(xué)范式的完全轉(zhuǎn)換，他堅(jiān)持了早期公共行政學(xué)的許多基本信念。因此，沃爾多稱《行政行為》是一本“自相矛盾的既激進(jìn)又保守的著作?！?2．“新公共行政學(xué)”

22、 1968年，由《公共行政學(xué)評(píng)論》的主編沃爾多所發(fā)起，一群青年行政學(xué)學(xué)者在雪城大學(xué)（Syracuse University）的明諾布魯克會(huì)場舉行研討會(huì),會(huì)議的目標(biāo)是弄清公共行政學(xué)的相關(guān)問題以及這個(gè)學(xué)科如何改變以迎接70年代的挑戰(zhàn)。會(huì)議論文于1971年以《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》為書名結(jié)集出版，本書可以說是“新公共行政學(xué)”的宣言。,書中的弗里德里克森（H.George Fredericson ）的“走向一種新的公共行政學(xué)

23、”一文，在某種程度上可以看作是這次會(huì)議的總結(jié)，集中地表述了“新公共行政學(xué)”的基本觀點(diǎn)。該文有三個(gè)目的： 一是綜合明諾布魯克會(huì)議上關(guān)于新公共行政學(xué)觀點(diǎn)； 二是探討新公共行政學(xué)與更廣泛的行政思想與實(shí)踐世界的關(guān)系； 三是解釋新公共行政學(xué)與組織理論之間的相互影響。,按照弗里德里克森的解釋，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖回答如下的兩個(gè)問題之一：（1）我們?nèi)绾卧诳晒├觅Y源的條件下提供更多更好

24、的服務(wù)（效率），或者（2）我們?nèi)绾紊倩ㄥX而保持特定的服務(wù)水平（經(jīng)濟(jì)）？新公共行政學(xué)增加了這樣一個(gè)問題，即這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會(huì)公平。,新公共行政學(xué)以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn)。它拋棄了政治－行政二分法的觀點(diǎn)，拋棄傳統(tǒng)的過于穩(wěn)定的官僚體制，尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)或官僚組織形式。這樣，分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上是新公共行政學(xué)分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學(xué)有更多是“規(guī)范的”，

25、更少是“描述的”，更多“顧客－效果取向”，更少“體制取向”；更多是價(jià)值的（但不缺少任何科學(xué)性），更少“中立的”。,在研究領(lǐng)域及分支的界定上，新公共行政學(xué)也不同于傳統(tǒng)的行政學(xué)。弗里德里克森指出，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)在研究的領(lǐng)域上從未達(dá)成一致意見。它把行政學(xué)的研究固定在“預(yù)算”、“人事管理”、“組織與管理”一類的范疇上，過于狹窄、過于以“組織內(nèi)部”取向，理論上過于空洞；新公共行政學(xué)要求一種劃分行政學(xué)的新方法，以便更好地理解和把握其研究范圍及分支

26、。 按照新公共行政學(xué)的觀點(diǎn)，在公共組織中存在著四種基本的作用過程，即分配過程、整合過程、邊界交換過程和社會(huì)動(dòng)機(jī)過程，這四種過程適應(yīng)于理解和改善公共行政學(xué)。,新公共行政學(xué)的出現(xiàn)既是公共行政學(xué)的學(xué)科自身發(fā)展的必然結(jié)果，也是60年代美國社會(huì)改革在公共行政學(xué)研究上的一種回音。它提出了一系列不同于公共行政學(xué)傳統(tǒng)的新范式： ——強(qiáng)調(diào)公共行政學(xué)以公平與民主作為行政學(xué)的目標(biāo)和理論基礎(chǔ)；

27、 ——主張政治（政策）與行政的關(guān)聯(lián)性；重視人性和行政倫理研究，倡導(dǎo)民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制的研究； ——拓展行政學(xué)的研究范圍，要求采用新的研究方法等。 新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“社會(huì)公平”為核心，實(shí)際上是一種民主的行政理論，與美國政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓、麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《美國民主》中所表達(dá)的民主行政理論具有明顯的淵源關(guān)系。,新公共行政學(xué)的出現(xiàn)是戰(zhàn)后對(duì)傳統(tǒng)行

28、政學(xué)的批評(píng)的進(jìn)一步發(fā)展，可以說是公共行政學(xué)“范式”的一次變化。但是，它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根立足，未能最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式。,3．政策科學(xué) 幾乎在與新公共行政學(xué)出現(xiàn)的同時(shí)，西方（美國）的行政學(xué)研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)影響更深遠(yuǎn)、更廣泛的趨勢，即20世紀(jì)60年代末、70年代初興起的政策科學(xué)或政策分析研究（其先導(dǎo)是40年代末50年代初拉斯韋爾和林德布洛姆的政策科學(xué)或政策分析思

29、想）。 政策科學(xué)的倡導(dǎo)者針對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)官僚體制的研究、政治－行政的二分法等弊端，強(qiáng)調(diào)對(duì)政策制定系統(tǒng)及過程的研究，形成了政策科學(xué)的研究“范式”，一些政策科學(xué)家主張用政策科學(xué)或政策分析研究來取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)研究。,三、（新）公共管理范式的興起與特征,1．“（新）公共管理(學(xué))”的涵義與背景 (1)“公共管理(學(xué))”一詞的理解 一是將它等同于公共行政(學(xué))，這

30、是那些堅(jiān)持傳統(tǒng)范式的學(xué)者們即公共行政學(xué)派所主張的。例如，羅森布羅姆(David H. Rosenblom)的《公共行政學(xué)》就持這種看法。 二是將“公共管理(學(xué))”當(dāng)作公共行政(學(xué))的一個(gè)分支，即專門研究行政管理方法、技術(shù)與技巧的這一部分。這以奧特(J.Steven Ott)等人主編的《公共管理精華讀物》(1991)為代表。,三是將“公共管理”當(dāng)作一種與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、公共政策范式(途徑)相競爭的新范式或新途徑。

31、這是目前許多學(xué)者的看法，如波齊曼(Barry Bozeman)和斯特拉斯曼(Jeffrey D.Straussman)的《公共管理戰(zhàn)略》(1990)、雷尼(Hal G·Rainey)的《理解和管理公共組織》(1991、1998)，休斯(Owen E. Hughes)的《公共管理與行政》(1994、1998)以及大量的“新公共管理”(NPM)或“管理主義”學(xué)者的著作(作者本人所持的也是這種觀點(diǎn))。,,(2)“（新）公共管理(學(xué)

32、)”興起的背景 一方面，20世紀(jì)從70年代開始，西方各國的公共管理（政府管理）遇到了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 戰(zhàn)后，西方各國政府普遍采用了凱恩斯主義的主張，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)行了全面的干預(yù)，導(dǎo)致了以高失業(yè)、高通脹和低增長為特征的“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)；政府管理也危機(jī)四伏：政府?dāng)U張、機(jī)構(gòu)臃腫、效益低下、政策失效乃至政府失靈。這在客觀上引發(fā)上70、80年代西方政府改革的浪潮。 無

33、論是傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論，還是新公共行政學(xué)理論都無法解釋政府管理所面臨的這些新問題，更無法為當(dāng)代政府管理實(shí)踐尤其是政府改革提供有效的理論指導(dǎo)。,另一方面，70年代以后，西方社會(huì)科學(xué)在經(jīng)歷了長期的分化、初步的融合之后，開始大踏步向整體化邁進(jìn)，跨學(xué)科、交叉綜合研究成為社會(huì)科學(xué)研究的主要趨向。各種與政府管理密切相關(guān)的學(xué)科取得了長足的發(fā)展，出現(xiàn)大量的新流派、新理論和新方法，并開始圍繞政府管理問題的解決而交叉、融合，為政府管理研究的突破奠定了堅(jiān)實(shí)

34、的基礎(chǔ)。,正是在公共部門管理實(shí)踐的推動(dòng)以及社會(huì)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)力的推動(dòng)，20世紀(jì)80年代中后期在美國出現(xiàn)了一種（新）公共管理（New Public Management）運(yùn)動(dòng)。 這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以政府和其他公共部門管理問題的解決為核心，融合各種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法，創(chuàng)立一個(gè)公共管理（尤其是政府管理）的新知識(shí)框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。,2．公共管理范式的興起 作為公共部門管理研究領(lǐng)域的

35、新途徑(第三條途徑)是在20世紀(jì)70年代開始由美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院中發(fā)展起來的。 70、80年代，公共管理途徑在美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長起來。波齊曼(Barry Bozeman)和凱特爾(Donald F.Kettl)等學(xué)者對(duì)此作了清楚的說明。波齊曼在“兩種公共管理概念”一文中說，在70年代末的美國大學(xué)中，幾乎同時(shí)出現(xiàn)了兩種明顯不同的公共管理途徑： 一種是來自于公

36、共政策學(xué)院的“政策途徑”(The Policy Approach)，簡稱為“P-途徑”； 另一種是來自于商學(xué)院并受傳統(tǒng)公共行政學(xué)影響的“商業(yè)途徑”(The Business Approach)，簡稱為“B-途徑”。,（1）“P-途徑”。在波齊曼看來，公共政策分析或政策科學(xué)是一種以政策研究定向，重視定量分析方法尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析手段的一種新學(xué)科，公共政策學(xué)院部分地是以與舊的公共行政學(xué)院決裂的方式創(chuàng)建起來的。

37、 然而，這種新學(xué)院或新學(xué)派很快發(fā)現(xiàn)了自己的局限性：停留于政策制定或規(guī)劃的研究而忽視政策執(zhí)行的研究；實(shí)際的公共部門管理很少要求正式的定量分析或重大的政策設(shè)計(jì)，卻對(duì)政策執(zhí)行或政策管理有更多的要求。 公共政策學(xué)院需要某些與公共行政學(xué)相類似的，但又與這個(gè)舊的學(xué)科有區(qū)別的東西。公共管理正是在70年代開始興起的“執(zhí)行研究”熱潮中，作為這種解決辦法而出現(xiàn)的。70年代中期，公共政策學(xué)院的教師們開始使用“公共管理”一詞

38、，并開始設(shè)置“公共管理”課程。,,普雷斯曼(Jeffrey L.Pressman)和韋達(dá)夫斯基(Aaron Wildavsky)所發(fā)起的政策執(zhí)行研究(“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”)把焦點(diǎn)集中在政府的項(xiàng)目(Program)而不是如傳統(tǒng)行政學(xué)那樣集中在機(jī)構(gòu)(Burau)上。將項(xiàng)目作為基本的分析單位，機(jī)構(gòu)方面的重要性不再由它自身所決定，而是由它與公共項(xiàng)目績效的相關(guān)性所決定。 許多執(zhí)行研究的學(xué)者將執(zhí)行研究看作是一種新的東西(既不同于政

39、策制定研究，也不同于傳統(tǒng)的行政研究)。凱特爾認(rèn)為，執(zhí)行研究從兩個(gè)方面推動(dòng)了公共管理的發(fā)展： 一是執(zhí)行研究將問題的焦點(diǎn)由組織(尤其是結(jié)構(gòu)和過程)轉(zhuǎn)移到公共項(xiàng)目及其產(chǎn)生的結(jié)果上； 二是執(zhí)行研究超出了公共行政學(xué)，也超出了政治學(xué)而達(dá)到一個(gè)更廣泛、綜合的跨學(xué)科基礎(chǔ)。,（2）“B-途徑”。為公共管理的發(fā)展做出貢獻(xiàn)的還有商學(xué)院的學(xué)者們。 ——“B-途徑”強(qiáng)調(diào)將工商管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念

40、、理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。 ——在如何看待公共組織與私人組織的關(guān)系問題上，P-途徑主張“公共組織與私人組織在所有不重要的方面是相同”(W.Sayre名言)；而B-途徑往往相反，強(qiáng)調(diào)這兩種組織及其管理的相似性，較少對(duì)兩者加以區(qū)別。 ——B-途徑關(guān)心發(fā)展出經(jīng)驗(yàn)理論，主張?jiān)诠膊块T中引入私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)和模式；它把焦點(diǎn)集中在戰(zhàn)略和組織管理上(公共管理對(duì)戰(zhàn)略管

41、理的重視主要來自于B-途徑)。然而與P-途徑不同，B-途徑仍然更多地以過程取向，因此，傳統(tǒng)公共行政學(xué)中關(guān)于組織設(shè)計(jì)、人事管理、預(yù)算一類的主題也是B-途徑的學(xué)者感興趣的。,按照波齊曼的說法，公共管理這兩個(gè)來源或途徑有其各自的體制與職業(yè)上的背景或基礎(chǔ)： P-途徑主要來自于公共政策學(xué)院，并流行于“公共政策分析與管理學(xué)會(huì)”中，其研究成果(論文)最常見于《公共政策分析與管理》雜志； 而B-途徑主要來自于商學(xué)院，

42、并為管理科學(xué)學(xué)院的公共部門管理學(xué)部以及美國公共行政學(xué)會(huì)所使用，其論著最常見于《管理科學(xué)評(píng)論》、《管理科學(xué)院院刊》和《公共行政評(píng)論》等雜志。,波齊曼將這兩種途徑加以比較，認(rèn)為兩者有某些共同點(diǎn)，如以組織外部定向(即關(guān)心行政機(jī)構(gòu)以外的東西)，強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用；重視規(guī)范研究并關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)尤其是偏愛案例分析法。 這兩種途徑又各有所長： P-途徑重新認(rèn)識(shí)政策分析對(duì)于公

43、共管理的重要性，學(xué)習(xí)實(shí)踐者的經(jīng)驗(yàn)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話； 而B途徑更強(qiáng)調(diào)以研究和理論取向，應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論、方法和技術(shù)，發(fā)展一種以公共管理與私人管理相比較為基礎(chǔ)的綜合框架，注重戰(zhàn)略管理，關(guān)心過程問題，把焦點(diǎn)集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。,經(jīng)過70、80年代的孕育和進(jìn)化，公共管理的P-途徑和T-途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式。1991年9月20—2

44、1日來自全美的73位學(xué)者匯集于MPA項(xiàng)目發(fā)源地的雪城大學(xué)麥克斯韋學(xué)院，舉行第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)(The National Public Management Research Conference),這可以說是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)志。,這次會(huì)議的主要?jiǎng)訖C(jī)是“把不同公共管理途徑的信徒們團(tuán)結(jié)起來”，目的是： (1)評(píng)估公共管理學(xué)科的現(xiàn)狀； (2)發(fā)表和交流最新最好的公共管理研

45、究成果； (3)通過弄清理論、研究和方法論的分岐來推動(dòng)公共管理的發(fā)展； (4)為公共管理學(xué)者之間的交流創(chuàng)造便利條件。 會(huì)議達(dá)到了預(yù)期的目的，取得巨大成功。會(huì)議論文后來以《公共管理：學(xué)科的現(xiàn)狀》為書名于1993年結(jié)集出版，該書可以看作公共管理學(xué)派的“宣言”。,第二會(huì)議于1993年10月在威斯康星大學(xué)福萊特公共事務(wù)研究所召開，會(huì)期三天，此次會(huì)議的論文集也于1996年由霍

46、普金斯大學(xué)出版社出版，書名叫做《公共管理(學(xué))的現(xiàn)狀》。 進(jìn)入90年代，公共管理逐步成為一種與傳統(tǒng)公共行政、公共政策分析并駕齊驅(qū)的公共部門管理研究的三大途徑或三大范式之一(這三個(gè)學(xué)派有著各自的信徒、學(xué)術(shù)活動(dòng)和專門的雜志，且彼此之間的學(xué)術(shù)聯(lián)系不多)。,3．（新）公共管理的“范式”特征 全美第一、二次公共管理研討會(huì)的論文集——《公共管理：學(xué)科的現(xiàn)狀》和《公共管理(學(xué))的現(xiàn)狀》兩本論文集中，公共

47、管理的倡導(dǎo)者們對(duì)公共管理的基本特征問題作了相當(dāng)充分的討論。 凱特爾認(rèn)為，公共管理運(yùn)動(dòng)所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，他將公共管理途徑的特征歸納為如下幾個(gè)方面： —— 拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究； ——一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域； ——以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn)； ——通過案例研究來發(fā)展知識(shí)； ——為

48、管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗。,波齊曼在作為《公共管理：學(xué)科現(xiàn)狀》導(dǎo)言的“兩種公共管理概念”一文中則力圖將P-途徑和B-途徑加以綜合，認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有如下特征： (1)既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程，但以一種外部的焦點(diǎn)取向； (2)在強(qiáng)調(diào)“硬”知識(shí)(管理方法、技術(shù)尤其是定量分析技術(shù))的同時(shí)，繼續(xù)關(guān)注“軟”知識(shí)(管理的政治環(huán)境、價(jià)值等)； (3)以資深公共管理者(中層和高層管理者)為方向

49、； (4)給公共管理中的“公共的”下更廣泛的定義，以便將非營利組織、私人企業(yè)的公共方面包含于其中； (5)關(guān)注理論和規(guī)范研究。,他在該書的結(jié)論中，總結(jié)書中所收入的各篇論文的觀點(diǎn)，認(rèn)為對(duì)于什么是公共管理，大家有如下共識(shí)： (1)關(guān)心規(guī)范研究和規(guī)范理論； (2)焦點(diǎn)集中在公共管理和公共組織的明確特 征尤其是政治影響上； (3)問題焦點(diǎn)甚于過程焦點(diǎn)

50、； (4)強(qiáng)烈主張脈胳背景和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)； (5)關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織問題。,佩里(James L.Perry)在“公共管理理論：它是什么?它應(yīng)該是什么?”一文中力圖闡明公共管理理論的性質(zhì)。他認(rèn)為，公共管理理論提供關(guān)于公共管理者在不同場合應(yīng)如何作為的有用和實(shí)際的概括或知識(shí)；公共管理理論與公共管理實(shí)踐的關(guān)系，則可以恰當(dāng)?shù)夭捎梦譅柖嗨褂眠^的“醫(yī)生和病人”的比喻來說明。,對(duì)于公共管理學(xué)的主題和內(nèi)容問題，學(xué)者們也提出

51、了各自的見解。波齊曼和斯特拉斯曼1990年出版的《公共管理戰(zhàn)略》被認(rèn)為是第一部較完整的公共管理教科書。 在談到該書為什么使用“公共管理”而非“公共行政”概念時(shí)，他們說原因在于公共管理涉及傳統(tǒng)的公共行政學(xué)所無法包含的兩個(gè)核心問題： 一是戰(zhàn)略問題，即關(guān)于公共組織的外部環(huán)境和它們更廣泛的使命和目標(biāo)問題； 二是公共管理不僅在政府機(jī)構(gòu)上出現(xiàn)，而且也在其他公共機(jī)構(gòu)的背景上出現(xiàn)(而

52、公共行政總是與官僚機(jī)構(gòu)相聯(lián)系)。 他們還認(rèn)為，公共管理注重組織的外部管理，而公共行政著眼于內(nèi)部管理。,,雷尼則認(rèn)為，公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個(gè)重要問題： 第一，公共組織和管理者的類型之間存在什么樣的區(qū)別? 第二，公共管理所要研究的“政治環(huán)境”指的是什么?這些脈胳背景如何影響公共組織及其管理？ 第三，說公共部門的管理目標(biāo)是“模糊不清的”是

53、什么意思?目標(biāo)模糊又是如何影響公共組織及其管理的? 1991年雷尼寫了一本在美國很有影響的公共管理著作，書名叫做《理解和管理公共組織》。書中宣稱：公共組織履行各項(xiàng)關(guān)鍵職能，它們必須加以有效的管理，而本書討論的正是公共部門的卓越管理問題。該書以組織為焦點(diǎn)，是一本關(guān)于公共組織及其管理的綜合性教科書。,,林恩(Laurence E.Lynn)在“公共管理中的理論”一文中著重討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包

54、括代理關(guān)系(委托—代理理論)，市場、等級(jí)和小集團(tuán)，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動(dòng)的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。他也寫了一本很好的公共管理(學(xué))入門書——《作為藝術(shù)、科學(xué)和職業(yè)的公共管理》(1996)。,在此，我們順便看一看英國“新公共管理” (NPM: New Public Management)學(xué)者對(duì)該學(xué)科的研究主題的看法。弗利邪(Ewan Ferlie)等人在《行動(dòng)中的新公共管理》(1997)一書[19

55、]中列舉了新公共管理必須研究的四個(gè)重要的且有爭論的主題： ——公共部門與私人部門之間的差別和相似性； ——組織變遷； ——正在變化著的公共管理主體的角色與關(guān)系； ——公共服務(wù)組織的戰(zhàn)略頂層。 由此可見，英國學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的新公共管理(學(xué))的主題與美國的公共管理學(xué)的主題是相似的。,,綜上所述，我們可以將公共管理新途徑的基本特征及其與傳統(tǒng)的公共

56、行政學(xué)的區(qū)別概括為如下幾點(diǎn)： 第一，公共管理學(xué)將研究的對(duì)象由政府行機(jī)關(guān)擴(kuò)大到其他非政府組織的公共機(jī)構(gòu)(非贏利組織、第三部門)甚至私人部門的公共方面；而傳統(tǒng)的公共行政則局限于官僚機(jī)構(gòu)的研究上。 第二，公共管理學(xué)實(shí)現(xiàn)了由公共行政學(xué)的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績效，這使得公共管理的政治環(huán)境、戰(zhàn)略管理、績效評(píng)估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題。,第三

57、，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)，傳統(tǒng)行政學(xué)主要建立在政治學(xué)的基礎(chǔ)上尤其是將官僚體制理論和政治—行政二分法作為其理論基礎(chǔ)；公共管理學(xué)的研究者來自于廣泛不同的學(xué)科，他們充分吸收了當(dāng)代各門科學(xué)的理論和方法，特別是更多地依賴于經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，并日益與工商管理學(xué)相溶合。因此，它的基礎(chǔ)更扎實(shí)，并具有更廣泛的學(xué)科知識(shí)框架。,第四，公共管理學(xué)既是實(shí)證的(重視經(jīng)驗(yàn)研究，從經(jīng)驗(yàn)中汲取出知識(shí))，又是規(guī)范的(提倡研究“應(yīng)該不應(yīng)該”的問題，用以規(guī)范公共

58、管理行為)。因此，案例分析成為公共管理的一種核心研究方法，這就有別于傳統(tǒng)公共行政學(xué)過多地局限于規(guī)范研究，囿于普遍適用的“行政原則”的探討。,第五，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，是從這種實(shí)踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為指導(dǎo)這種實(shí)踐的模式。因此，與傳統(tǒng)行政學(xué)相比，它更具現(xiàn)實(shí)性。 當(dāng)然，公共管理途徑或范式目前正在成長中，尚未成熟，人們對(duì)它有大量的批評(píng)。有許多批評(píng)的確擊中其要害

59、，或是指出了它的局限或一些無法解答的難題。然而，作為一種超越傳統(tǒng)公共行政學(xué)和政策分析的新途徑或新范式，公共管理被認(rèn)為是代表了公共部門管理研究的發(fā)展方向，它更具生命力，更有前景。,參考文獻(xiàn)（閱讀文獻(xiàn)）,陳振明. 評(píng)西方的新公共管理范式.中國社會(huì)科學(xué)，2000(6).陳振明. 什么是公共管理:相關(guān)概念辨析.中國行政管理，2001（2）陳振明. 公共管理范式的形成與特征.中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)， 2001（1）陳振