規(guī)劃——計劃——預(yù)算制度(ppbs)

1、1規(guī)劃——計劃——預(yù)算制度(PPBS)理性途徑憑借其邏輯而擁有許多追隨者。然而，正如PPBS案例所表明的那樣，理性決策直接明了的邏輯在現(xiàn)實中存在相當(dāng)大的變動，而且，系統(tǒng)分析實施過程中存在的障礙可能會導(dǎo)致其最終失敗。1961年，國防部長羅伯特麥克納馬拉（RobertMcNamala）在五角大樓里推介使用了PPBS。這項方法分三個步驟：(1)規(guī)劃。高層官員制定國防活動的五年戰(zhàn)略；(2)計劃。將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為對國防部的需要的具體說明，包括應(yīng)在何時

2、購買何種武器系統(tǒng)；(3)預(yù)算。將計劃轉(zhuǎn)變?yōu)槊總€年度的預(yù)算要求，其基本思路就是要將年度預(yù)算過程與長期計劃相掛鉤，而不是與隨意性要求相聯(lián)系。而且，每個分支機(jī)構(gòu)都要根據(jù)規(guī)劃而不是單位編制來制定預(yù)算。如五角大樓會確定國家的戰(zhàn)略要求是否需要噴氣式戰(zhàn)斗機(jī)，如果需要的話，那它要具備什么性能。而在預(yù)算方面，麥克納馬拉希望規(guī)劃預(yù)算能夠通過減少機(jī)構(gòu)間為其特有的武器系統(tǒng)而進(jìn)行的競爭來壓低開支。約翰遜總統(tǒng)對國防部所取得的成效甚為滿意。1965年，他將PPBS推

3、廣到幾乎所有的聯(lián)邦非軍事部門和機(jī)構(gòu)，每個機(jī)構(gòu)都要以計劃的形式向預(yù)算局（BureauoftheBudget，現(xiàn)在的行政管理與預(yù)算局：theOfficeofManagementBudget）提交預(yù)算。規(guī)劃預(yù)算要有大量的論證資料，這些資料包括“所有相關(guān)的結(jié)果、費(fèi)用、資金需要”以及“解決問題的各種途徑所需成本和收益”。此外，各個機(jī)構(gòu)還要為未來計劃和資金要求擬定一個五年規(guī)劃。然而，這些規(guī)劃往往是“冗長的愿望清單，列明了機(jī)構(gòu)在沒有被施加財政約束的情

4、況下想在他們的計劃上所做的投入”。PPBS文件和機(jī)構(gòu)實際計劃之間的聯(lián)系往往很模糊。同時，由于國會仍沿襲舊的方式來操作撥款程序，PPBS與國會決議間的聯(lián)系實際上也很模糊。PPBS沒有對總統(tǒng)及國會的預(yù)算決議加以結(jié)合和改進(jìn)，反而創(chuàng)建了自己的文案工作領(lǐng)域，PPBS最終不堪重負(fù)而失敗。1971年6月，當(dāng)行政管理與預(yù)算局停止要求各機(jī)構(gòu)將常規(guī)預(yù)算申請同PPBS文件一起上交時，聯(lián)邦政府的PPBS也就宣告終結(jié)了。從其最初的目標(biāo)來看，PPBS是個失敗的例子

5、，它未能改變政府計劃的基礎(chǔ)，也未能真正把預(yù)算——政府的投入——和它的產(chǎn)出聯(lián)系起來。在嘗試過該方法的外國政府和幾乎所有的州及地方政府中，其結(jié)果都是相似的。PPBS的失敗部分歸因于預(yù)算者無法應(yīng)付該制度在分析上的負(fù)擔(dān)，從根本上講，它的失敗是因為設(shè)計上存在明顯缺陷：PPBS沒有根據(jù)它要運(yùn)作的組織環(huán)境來設(shè)計。首先，PPBS的設(shè)計者將國會排除在外，而且PPBS的實施者“拒絕向國會透露依據(jù)PPBS所做的研究和有關(guān)信息……（可是）缺少這種信息，國會甚至

6、連針對項目進(jìn)展提出恰當(dāng)問題的能力都受到嚴(yán)重削弱”。其次，雖然PPBS僅是行政機(jī)關(guān)的一種工具，但甚至連這種有限的環(huán)境因素也被忽略掉了。PPBS實施者對如何化解行政抵制準(zhǔn)備不足，任何創(chuàng)新都會招致這樣的抵制，但PPBS實施者似乎對許多其他政府官員顯得相當(dāng)傲慢。PPBS的實施使下層組織非常不安，因為PPBS看起來要奪走他們的權(quán)力(權(quán)力被集中到機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和預(yù)算局手中)，使分析工作從深諳政策領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)人員手里轉(zhuǎn)移到那些擅長量化卻不熟悉政策領(lǐng)域的PP

7、BS技術(shù)人員手中，同時它要求大量文件報告卻對決策無任何可見的影響力。案例2然而，PPBS仍具有相當(dāng)大的成效。它把大量能干的分析者引入政府，其中的許多人仍在為政府效力。19它使許多高層官員和職業(yè)公務(wù)員熟悉了一種論述問題的新風(fēng)格：強(qiáng)調(diào)解釋目標(biāo)、形成實現(xiàn)目標(biāo)的各種途徑以及在適當(dāng)?shù)臅r候使成本收益量化?，F(xiàn)在，制定項目成本的多年規(guī)劃已成為國會預(yù)算程序中的例行部份。此外，五角大樓現(xiàn)在仍積極地實施一項修正過的PPBS。國防部官員繼續(xù)制定長期規(guī)劃，將這些

8、規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w計劃，然后再形成預(yù)算。這一過程的運(yùn)作方式因行政方面的差異而有相當(dāng)大的區(qū)別。共和黨政府傾向于授予各個機(jī)構(gòu)更多權(quán)力，而民主黨政府則將權(quán)力更多地收歸于國防部長身上。盡管PPBS持續(xù)存在，但結(jié)果卻仍令人失望。原助理國防部長勞倫斯J科伯（LawrenceJ.Kb）認(rèn)為在里根時期，高層官員采取PPBS“促使國防部的合理預(yù)算近乎崩潰，并助長了對國家一致性的進(jìn)一步破壞。事實上，當(dāng)1987年末溫伯格（Weinberger）離開五角大廈的時候