中國地方政府舉債融資權的行政法研究.pdf

1、2014年新修訂的《預算法》明確了省級地方政府可以發(fā)行政府債券，基此，舉債融資權邁出了合法化建構的第一步，開始作為一項重要的國家公權力被納入規(guī)范視野。然而，到目前為止，所有與地方債發(fā)行、債務風險治理的相關規(guī)則都是政策規(guī)則，尚未形成規(guī)范舉債融資權的法律框架，致使地方政府“法外舉債”仍舊頻頻發(fā)生，隱性債務不降反增，地方債所累積的公共風險在財政赤字、國企債券違約、銀行不良資產困局等不同事項上呈現(xiàn)。因此，舉債融資權如何完成系統(tǒng)性的規(guī)范建構，業(yè)已

2、成為地方不可回避的行政法問題。
　　從行政法視角研究舉債融資權，首先要進行相關概念和屬性的界定。地方政府舉債融資權是指地方政府借助政府信用，以發(fā)行債券、借款、擔?；蛱峁┢渌嚓P承諾的方式籌集公共資金，承諾到期還本付息或履行其他約定義務的一種權力。從權力屬性來看，舉債融資權是一種連通財政和金融的公共經濟權力，歸屬于行政法上的行政財權，由它形成了納稅人與地方政府、地方政府與債權人的兩層次法律關系。從行為屬性上看，盡管舉債融資行為與征稅

3、行為都會引起公法上債權債務關系的發(fā)生和消滅，但前者仍不同于后者:后者是基于法律規(guī)定而發(fā)生的具體行政行為，具有強制性;而前者是基于規(guī)范授權下的行政決策而產生，并通過發(fā)行債券等方式征集債權人，具有非強制性。因而，舉債融資行為的法律屬性相對復雜——既要包含基于預算和事權安排的舉債融資決策，又要包含地方政府與債權人簽訂的公債契約。在借鑒德國法上雙階理論的基礎上，舉債融資行為可被視為行政決策與行政契約的雙階構造。然而，舉債融資在權力和行為方面的屬

4、性界定只是一個法律邏輯上的判斷，在中國當下財政與金融交織的復雜格局中，舉債融資的實踐遠比理論復雜，再加上有關舉債融資權的授權規(guī)范尚缺失央地基本財政關系的規(guī)范支撐，有關舉債融資權的規(guī)范性設計應當以怎樣的思路展開，成為本文關注的焦點。
　　為了破解舉債融資權的規(guī)范難題，重新觀察地方債的法律和政策實踐可謂十分重要。自分稅制改革伊始，中央曾于2014年預算法修改后開啟地方債新政。新政對于舉債渠道、舉債額度等方面設定了硬性規(guī)定，開啟了新增債

5、券和置換債券的發(fā)行，以PPP推進投融資模式改革，加快地方融資平臺市場化轉型等舉措。然而，除了新債和置換債的發(fā)行取得顯著成效外，其余的改革措施都發(fā)生了不同程度的異化:高債務地區(qū)的財政風險變得更加嚴峻;中央通過財政引導基金等方式變相為地方融資開路;地方違規(guī)舉債或擔保行為以新的名目出現(xiàn)，整體債務水平不降反升。究其原因，是地方債治理中規(guī)范與現(xiàn)實的巨大差異:規(guī)范方式單一性與不同地域問題多元性相沖突;因為缺乏地方財權的系統(tǒng)性制度安排，中央對地方“自

6、發(fā)自還”的舉債授權具有孤立性，央地整體財政關系的“變動不居”讓這一孤立的地方行政財權無法得到切實有效的保障;地方經營性行為形成的“統(tǒng)合治理”模式，使得約束地方政府信用的“控權規(guī)范”遭受抗阻，而難以達到割裂地方政府、地方國企和金融機構間信用關聯(lián)的目的。進一步講，規(guī)范與現(xiàn)實差異的治理難題，還源于缺乏有效的治理邏輯來應對政治邏輯與法律邏輯的沖突問題:靈活的政策安排往往會侵蝕法規(guī)范的安定性，弱化了法律約束;在新政改革初期，穩(wěn)定的規(guī)范安排又會限縮

7、政策的調整空間，弱化了行政組織的調控能力。在此情況下，為了準確把握改革的節(jié)奏，具有話語優(yōu)勢的政治邏輯壓過了應急弱勢的法治邏輯，使得關鍵性的舉債政策變動，更多的是依賴體制內的政治性約束而達成，未充分照顧到多元主體的意見，從而造就“負和博弈”和政策反復，地方債治理尚未進入法治化、科學化的軌道上來。
　　立足于行政法的視野，地方債治理中所遭遇的行政治理與地方治理的困境，實際上都是一個國家法內如何推行行政政策的問題。因而，無論從立法行政關

8、系還是央地關系來看，首先都是一個行政憲制問題，需要行政權肩負憲法實施的使命，主動尋求法律與政策的平衡，在恪守行政法治主義理念的同時，探索政策合理的形成空間。其次，舉債融資存在極具復雜性的政策考量，在行政法解釋學進行正當性論證的規(guī)范考量之外，還應對政策形成的主體、政策工具選擇和政策變遷邏輯等方面進行重點關注，以良善的行政自我規(guī)制來克服政策考量的恣意性問題。
　　結合上述行政法原理的分析，地方債新政中的問題可以被視為國家治理的一系列問

9、題:分權、控權、自我規(guī)制和協(xié)同治理的問題，然而，這些問題的判斷必須置身于地方性知識的考察之下，才能獲得更具匹配性的規(guī)范策略?；诒就琳Z境下對相關政制經驗的法政策學觀察，可以對當下規(guī)范舉債融資權的核心內容進行提煉。首先，基于中國國情和地方省情，應當合理框定舉債融資權力和責任的邊界，并在不同公權力主體間進行配置。其次，面對舉債“政策重于法規(guī)”的問題，應強化舉債融資權運作中的行政自我規(guī)制，如完善地方舉債決策組織結構、中央對地方的政治性約束軟法

10、化等。最后，因應舉債政策的高度裁量性帶來的民主赤字問題，須在健全舉債融資的信息公開制度基礎上，促進市場主體、社會組織和公眾參與到舉債融資規(guī)制的過程中來。
　　上述結合相關政制經驗的理論觀察，為舉債融資權的規(guī)范建構設定了制度性前理解，在此基礎上，圍繞此項權力的討論應重新回到“法治行政”的規(guī)范立場。而對于具體的舉債融資的規(guī)則設計，應在權力約束目標基礎上實現(xiàn)對地方政府舉債融資中每一個具體環(huán)節(jié)進行全方位、系統(tǒng)性的法律監(jiān)控。由此，筆者借鑒了