我國轉(zhuǎn)型時期土地利用規(guī)劃的制度均衡分析.pdf

1、自上世紀(jì)50年代初我國開展土地利用規(guī)劃以來，土地利用規(guī)劃制度在實踐中不斷變遷，形成了現(xiàn)行規(guī)劃的制度體系。改革開放以來，我國逐步進入了以計劃向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡纳鐣?jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，致使第一輪規(guī)劃在執(zhí)行過程中被終止，對規(guī)劃思想、理論、目標(biāo)和方法進行了大調(diào)整后，在現(xiàn)行制度框架下重新編制了第二輪規(guī)劃。雖然第二輪規(guī)劃采取了嚴(yán)格的用途管制措施，在耕地保護和控制建設(shè)用地盲目擴張等方面發(fā)揮了積極的作用，可是至今圈地運動愈演愈烈，耕地資源過渡消耗，土

2、地資源嚴(yán)重浪費的勢頭并沒有得到遏制。同時，規(guī)劃方案頻繁調(diào)整，違規(guī)占地普遍存在，規(guī)劃約束和調(diào)控機制難以發(fā)揮應(yīng)有作用的現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。這促使專家學(xué)者對當(dāng)前土地利用規(guī)劃理論研究進行反思，普遍認為：現(xiàn)有規(guī)劃理論、方法和手段難以適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，也無法對現(xiàn)實問題做出具有說服力的解釋。因此，揭示規(guī)劃的制度均衡內(nèi)在機制，解釋現(xiàn)行規(guī)劃實施的困境，構(gòu)建市場經(jīng)濟條件下的土地利用規(guī)劃制度已成為重要的研究課題。 本研究針對這一現(xiàn)實，試圖運用新制度經(jīng)

3、濟學(xué)理論、博弈論構(gòu)建我國轉(zhuǎn)型時期土地利用規(guī)劃的制度均衡分析框架，從制度供給與需求、成本和博弈三個角度對我國現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的制度進行分析；探討規(guī)劃制度的需求主體及其行為邏輯、現(xiàn)行規(guī)劃制度成本，以及利益主體博弈對規(guī)劃制度的影響等問題，力爭對當(dāng)前土地利用規(guī)劃的實施困境做出解釋，為我國規(guī)劃的制度均衡提供理論依據(jù)。 第一部分包括3章，第一章緒論、第二章文獻回顧、第三章土地利用規(guī)劃的制度識別。以我國轉(zhuǎn)型時期社會經(jīng)濟發(fā)展特征為背景，從我國現(xiàn)

4、行土地利用規(guī)劃實施困境入手，在國內(nèi)外土地利用規(guī)劃及其制度研究進展評述基礎(chǔ)上，對土地利用規(guī)劃與規(guī)劃制度的內(nèi)涵、本質(zhì)與功能，以及制度變遷討論；采用典型案例與問卷調(diào)查相結(jié)合的方法對規(guī)劃的制度構(gòu)成與特征，現(xiàn)行土地利用規(guī)劃實施效果與困境進行研究，以此構(gòu)建了我國規(guī)劃的制度均衡分析框架，為規(guī)劃的制度供需、成本和博弈分析提供基礎(chǔ)。 第二部分為第四章土地利用規(guī)劃的制度供需分析。從我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期對規(guī)劃的制度需求出發(fā)，闡述規(guī)劃的核心內(nèi)容以及不同利

5、益主體之間的利益關(guān)系基礎(chǔ)上，對土地利用規(guī)劃的利益主體進行理論劃分，并采用問卷調(diào)查方法，確定了現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的制度需求主體。就規(guī)劃的核心內(nèi)容，即耕地保護、建設(shè)用地和規(guī)劃決策,對不同需求主體的需求意愿進行調(diào)查分析，明確不同主體的需求動因，為規(guī)劃的制度供需分析提供豐富的現(xiàn)實依據(jù)。最后，以第3章為基礎(chǔ)進一步分析我國現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的制度供給主體及其目標(biāo)，從制度需求和供給角度揭示我國現(xiàn)行土地利用規(guī)劃實施困境的原因。 第三部分為第五章土地

6、利用規(guī)劃的制度成本分析。以制度經(jīng)濟學(xué)理論為基礎(chǔ)，從土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟邏輯、制度選擇標(biāo)準(zhǔn)及其制度成本內(nèi)涵界定入手，以制度成本收益分析理論模型、制度成本影響因素和靠4度成本構(gòu)成為理論基礎(chǔ)，對現(xiàn)行規(guī)劃的制度成本構(gòu)成進行系統(tǒng)研究。論文提出了我國現(xiàn)行規(guī)劃的制度成本構(gòu)成的基本框架及其主要內(nèi)容，并采用問卷調(diào)查方法，從地方利益集團、地方利益集團內(nèi)部、地方政府內(nèi)部三個層面對我國現(xiàn)行規(guī)劃的制度成本及其構(gòu)成進行了調(diào)查分析。進而，采用問卷調(diào)查與典型案例相結(jié)合的

7、方法,對我國現(xiàn)行規(guī)劃的制度實施成本進行了研究，為分析規(guī)劃實施困境中的成本約束機制問題提供了理論依據(jù)。 第四部分為第六章土地利用規(guī)劃的制度博弈分析。根據(jù)博弈論的基本理論，首先以我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期土地利用規(guī)劃中存在的核心問題為基礎(chǔ)，提出了現(xiàn)行規(guī)劃制度博弈的問題及其類型；其次，就規(guī)劃的制度博弈問題，構(gòu)建規(guī)劃決策和實施過程的博弈理論模型，為解釋我國現(xiàn)行規(guī)劃實施困境提供理論基礎(chǔ)；最后，采用問卷調(diào)查與典型案例相結(jié)合的方法，分別對中央政府與

8、地方政府、地方利益集團內(nèi)部、地方政府內(nèi)部，就耕地保護、建設(shè)用地、規(guī)劃決策進行了系統(tǒng)的博弈分析。因此，從不同利益集團的利益均衡角度對現(xiàn)行規(guī)劃實施困境做了詳細的解釋，為我國土地利用規(guī)劃的均衡制度構(gòu)建提供了理論依據(jù)。 通過上述研究，得出如下主要結(jié)論： (1)土地利用規(guī)劃制度是以土地利用規(guī)劃編制、實施和管理為核心，在其過程中所形成的一系列規(guī)則、政策、法律、技術(shù)規(guī)范，以及各相關(guān)利益主體之間相互作用的約束與激勵機制的總和。隨著社會經(jīng)

9、濟制度的變遷，規(guī)劃的制度得以變遷，并具有降低交易成本、提供激勵和約束機制、創(chuàng)造合作條件三方面的功能。從新制度經(jīng)濟學(xué)的視角來審視我國現(xiàn)行規(guī)劃的制度，對解釋現(xiàn)行規(guī)劃實施困境，構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟條件的土地資源配置機制具有一定意義。 (2)我國現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的制度仍然延續(xù)著計劃經(jīng)濟的模式，從制度供給到制度運作，著重強調(diào)集體理性，而忽視了個體理性對集體理性的影響。這使規(guī)劃制度本身存在著：①供給主體選擇單一，規(guī)劃決策權(quán)過分集中，各利益主體對

10、規(guī)劃制度的需求意愿無法體現(xiàn)；②在耕地保護、建設(shè)用地指標(biāo)分配中忽視利益與責(zé)任的均衡，失去了規(guī)劃制度應(yīng)有的公平與激勵機制；③強化了規(guī)劃的控制與組織作用，弱化了規(guī)劃的協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用等制度缺陷。因此，我國現(xiàn)行土地利用規(guī)劃難以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，是導(dǎo)致其實施困境的主要原因之一。 (3)在集科學(xué)、技術(shù)和政治為一身的土地利用規(guī)劃過程中，存在著各利益集團的利益相悖問題。規(guī)劃的制度實質(zhì)是對規(guī)劃權(quán)力與利益分配的一系列規(guī)則的集合，其核心內(nèi)容是關(guān)于

11、耕地保護、建設(shè)用地與規(guī)劃決策的制度。耕地保護制度是對各利益集團社會責(zé)任的規(guī)定；建設(shè)用地制度則是對各利益集團利益的控制與均衡；而規(guī)劃決策制度是對規(guī)劃決策權(quán)力分配的規(guī)則集合。從對規(guī)劃的制度需求角度，地方政府的出發(fā)點是基于地方財力與干部政績的；用地企業(yè)和村干部及農(nóng)民則是在維護公共利益同時，給用地企業(yè)提供最小的交易成本，對農(nóng)民利益最大限度的保護。 (4)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的制度是中央政府單一供給的，其規(guī)劃決策權(quán)、實施權(quán)和監(jiān)督權(quán)過分集中與混

12、合，導(dǎo)致規(guī)劃的決策中心化現(xiàn)象凸現(xiàn)，使得決策者的價值偏好難以約束，從而難以形成完善的微觀主體約束機制，影響了規(guī)劃的公平與正義。在現(xiàn)行制度體系下，規(guī)劃的制度供求失衡導(dǎo)致地方經(jīng)濟增長同盟的形成，從而使其成為強勢利益集團謀取自身利益的重要工具，降低了土地資源配置的整體社會效率。這為實踐中出現(xiàn)地方政府縱容用地企業(yè)違規(guī)違法占地現(xiàn)象提供了解釋。同時，地方利益集團可通過規(guī)劃制度的公共屬性轉(zhuǎn)移使成本外部化，最終由全社會來承擔(dān)，異化了規(guī)劃制度的核心價值?？?/p>

13、見，各利益集團的目標(biāo)函數(shù)和約束條件的差異性，規(guī)劃的制度需求與供給偏離是導(dǎo)致耕地難以得到有效保護、建設(shè)用地未批先占、規(guī)劃方案頻繁修改的重要原因之一。 (5)土地利用規(guī)劃的制度成本由生產(chǎn)成本和交易成本組成，交易成本是規(guī)劃制度成本的核心。然而，現(xiàn)行規(guī)劃制度供給主體重視生產(chǎn)成本、忽視交易成本，致使各級政府官員對自身行政效率的影響缺乏重視，地方政府行為的成本約束機制殘缺。在不同利益主體博弈過程中，現(xiàn)行規(guī)劃的制度成本約束松懈，沒有起到制約利

14、益主體自發(fā)理性行為的作用?？梢?，規(guī)劃的制度成本約束失靈導(dǎo)致土地資源浪費的巨大社會成本由中央政府單獨承擔(dān)，這也是中央政府高度重視規(guī)劃的制度供給，而其他利益集團忽視其的原因之一。 (6)在中央政府與地方政府的博弈中，中央政府通過規(guī)劃制度強制確定耕地保護指標(biāo)及責(zé)任承擔(dān)者，而無法準(zhǔn)確掌握地方政府的具體行為信息，具有信息弱勢；而地方政府作為代理者,其行為對中央政府具有信息不對稱性優(yōu)勢。因此，地方政府的博弈策略是：利用規(guī)劃制度中的信息不對稱

15、性，在耕地保護、建設(shè)用地管理等方面形成一套“上有政策、下有對策”的策略方案，這也是形成規(guī)劃實施困境的主要因素。 (7)地方政府內(nèi)部博弈的核心是各級地方政府的自身利益，主要體現(xiàn)在耕地保護與建設(shè)用地指標(biāo)分配上。上級政府采用的博弈策略是土地資源配置權(quán)力的集中，下級政府采取的博弈策略是不合作，這使規(guī)劃的制度缺乏有效的約束與激勵機制，導(dǎo)致公共權(quán)力的委托．代理關(guān)系失靈。同級地方政府部門之間博弈的核心是土地用途與空間位置的配置權(quán)，各自采取的博

16、弈策略是相互否定決策，從而降低政府行政效率。 (8)土地利用規(guī)劃是科學(xué)與技術(shù)支撐下的政策制定與實施過程，必須將技術(shù)與政治有機的融于一體。然而，我國現(xiàn)行規(guī)劃實施中委托-代理關(guān)系的失靈，尋租活動的凸現(xiàn)，已說明：規(guī)劃制度不能僅局限于計劃與控制，而更應(yīng)注重科學(xué)、技術(shù)與政治的融合。我國當(dāng)前土地利用規(guī)劃理論研究仍缺少社會學(xué)習(xí)和動員，規(guī)劃的制度供給主體應(yīng)強調(diào)與其需求主體的協(xié)調(diào)與合作。同時，規(guī)劃師應(yīng)走入社會，承擔(dān)公眾教育、知識傳播和推動公眾參與