新桂系縣政改革研究.pdf

1、本文以新桂系治理廣西時(shí)期的20世紀(jì)20～40年代縣政改革為研究對(duì)象，從政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等層面闡述新桂系地方實(shí)力派20多年來(lái)的縣政改革實(shí)踐的過(guò)程和內(nèi)涵，以期對(duì)新桂系縣政改革歷史因緣、具體內(nèi)容、客觀成效、歷史特點(diǎn)及作用進(jìn)行全面深入系統(tǒng)研究。本文認(rèn)為，新桂系開展的縣政改革，是在特定歷史條件下實(shí)踐孫中山先生的三民主義理論，發(fā)展廣西的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和文化，增強(qiáng)廣西的地方實(shí)力，以達(dá)到“自衛(wèi)”、“自治”、“自給”的重人社會(huì)變革；是當(dāng)時(shí)國(guó)民黨統(tǒng)

2、治區(qū)各省中縣政改革和建設(shè)推行時(shí)間最長(zhǎng)、受益人數(shù)最多、推行地區(qū)最廣、影響最深遠(yuǎn)的一次地方政治、軍事、文化、經(jīng)濟(jì)的綜合性改革運(yùn)動(dòng)。
　　 清代末年廣西在推行新政過(guò)程中，在各省中成績(jī)較大，對(duì)縣政有了初步的觸動(dòng)；以陸榮廷為首的舊桂系在民國(guó)初年對(duì)廣西地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化多有所興革，為后來(lái)廣西地方社會(huì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。新桂系進(jìn)行的縣政改革，分為醞釀、啟動(dòng)、全面推行和衰敗四個(gè)階段，在各個(gè)階段改革的側(cè)重點(diǎn)有所不同，有其深刻的思想原因、歷史動(dòng)因

3、、經(jīng)濟(jì)動(dòng)因、政治動(dòng)因和社會(huì)動(dòng)因。
　　 新桂系縣政改革的一項(xiàng)重大舉措是對(duì)基層傳統(tǒng)政治的改造。首先是開展縣級(jí)行政區(qū)劃的整改，新桂系第一次統(tǒng)一廣西后，依次將舊桂系時(shí)期遺存的土屬行政建制一律改土歸流，單獨(dú)或合并而置新縣；對(duì)歷史統(tǒng)治空白地帶--瑤族聚居地金秀大瑤山--設(shè)置由省直管的設(shè)治局；依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、文化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全省各縣依次設(shè)置縣等；積極開展縣界整理工作，并在全國(guó)率先實(shí)行“裁局設(shè)科”，結(jié)合省情創(chuàng)新地推行“三位一體”制。以上舉措，極大

4、地提高了行政效率，降低了管理成本，加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，同時(shí)也為其他改革事業(yè)的開展提供了條件。
　　 在改造基層傳統(tǒng)政治過(guò)程中，新桂系確立“行新政，用新人”人事方針，建立和健全具有現(xiàn)代公務(wù)員性質(zhì)的縣人事選任、管理、考核、獎(jiǎng)懲與保障等系列規(guī)章制度，將上至縣長(zhǎng)下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)村街長(zhǎng)納入法制化、規(guī)范化的管理軌道。威權(quán)體制下縣人事改革的生成背景及其基本模式，雖然使得縣人事管理中存在權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)呈現(xiàn)嚴(yán)重的不對(duì)等狀態(tài)，但在客觀上建立起了

5、一支較為廉潔高效基層公務(wù)員隊(duì)伍，極大地提高了組織的行政效率，同時(shí)也密切的官民關(guān)系，推動(dòng)了各項(xiàng)事業(yè)的進(jìn)展。
　　 新桂系縣政改革的另一重大舉措是“喚起民眾”，集聚人力，力求“三自政策”的實(shí)現(xiàn)。思想較開明的新桂系踐行“三民主義”理論，在全國(guó)首創(chuàng)村街民代表大會(huì)制度，率先成立縣參議會(huì)，為民眾尤其是“新地方精英階層”開辟了一條參政議政的渠道。為辦好縣參議會(huì)，新桂系制頒系列關(guān)于參議員選舉、參議會(huì)職責(zé)、參議會(huì)經(jīng)費(fèi)等的法令、規(guī)則。作為縣政治生態(tài)

6、領(lǐng)域的一種重要議事機(jī)構(gòu)，縣參議會(huì)雖然與現(xiàn)代性質(zhì)的民意機(jī)構(gòu)有相當(dāng)大的差距，并最終異化變樣，但自從它成立那一天起，就成為了匯聚民意、關(guān)注民生的重要場(chǎng)所，同時(shí)對(duì)縣行政權(quán)力起了一定的制衡作用。
　　 縣民團(tuán)和縣教育的改造，既是新桂系縣政改革的亮點(diǎn)，更是新桂系“喚起民眾”、集聚人力的重要管道。通過(guò)新民團(tuán)的組建，廣西省內(nèi)所有18～45歲青壯年集體納入組織嚴(yán)密、紀(jì)律性較強(qiáng)且具有相當(dāng)戰(zhàn)斗力的新型鄉(xiāng)村防衛(wèi)組織，從而真正實(shí)現(xiàn)了廣西鄉(xiāng)村防衛(wèi)主體上的民

7、眾化；二是新桂系在這種新型的鄉(xiāng)村防衛(wèi)組織中，對(duì)青壯年為主的廣西民眾施以政治上的愛國(guó)主義教育、集體主義教育、“自治”知識(shí)和業(yè)務(wù)的培養(yǎng)，生產(chǎn)生活上的技術(shù)技能教育與識(shí)字教育，民團(tuán)團(tuán)丁軍事與生產(chǎn)、軍事與政治相連接，在廣西歷史上首次實(shí)現(xiàn)了“鄉(xiāng)村的武裝防衛(wèi)力量”與“鄉(xiāng)村建設(shè)的骨干力量”合一。通過(guò)實(shí)施國(guó)民基礎(chǔ)教育運(yùn)動(dòng)，新桂系在全省鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村(街)普遍設(shè)立國(guó)民基礎(chǔ)學(xué)校，將兒童教育與成人教育合辦，將課堂識(shí)字教育與課外生產(chǎn)技能、軍事教育、政治教育緊密聯(lián)系，

8、在廣西乃至中國(guó)歷史上，第一次打破了鄉(xiāng)村與城市的界限，年齡、性別的界限，以及民族的界限，實(shí)現(xiàn)了絕大多數(shù)人享有基礎(chǔ)教育的權(quán)利，刷新了歷史上開啟民眾智識(shí)的任何努力。新民團(tuán)與國(guó)民基礎(chǔ)教育因此成為推動(dòng)廣西近代鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的兩大助推器。
　　 凡事非財(cái)不行。在各種建設(shè)事業(yè)的要求和推動(dòng)下，縣財(cái)政改革成為必然。新桂系自1931年重新底定省局后，除舊布新，先后建立經(jīng)征、保管、審計(jì)機(jī)構(gòu)，整理稅捐，建立健全預(yù)決算制度、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和制度，以及實(shí)行財(cái)政上的

9、調(diào)劑分配辦法，從而建立起了具有現(xiàn)代性質(zhì)的縣財(cái)政體系。從1930～40年代廣西縣財(cái)政收支狀況，及三江縣具體個(gè)案來(lái)看，“選擇性治理”下的縣財(cái)政改革的積極成效主要表現(xiàn)在三十年代減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)同時(shí)，使財(cái)政收入有了明顯的增加，為其他各項(xiàng)事業(yè)的推進(jìn)提供了財(cái)力支持。其最大缺陷之處在于：縣地方財(cái)政收入和支出，一方面是稅源的單一和畸形，及“虛增長(zhǎng)”下縣財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力的日益薄弱。另一方面是支出結(jié)構(gòu)上的硬化和僵化，政府既不注重能增強(qiáng)財(cái)力、開拓后續(xù)性財(cái)源的經(jīng)濟(jì)與建

10、設(shè)活動(dòng)的投入，也不注意“適當(dāng)比例的政府自身支出”的追求，大部分財(cái)政主要投向了非生產(chǎn)領(lǐng)域。
　　 巨大的壓力產(chǎn)生強(qiáng)大的動(dòng)力。作為偏隅廣西窮省的地方實(shí)力派，新桂系在20世紀(jì)20～40年代開展的縣政改革，具有鮮明的個(gè)性特征，對(duì)廣西政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)習(xí)俗由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了積極作用，為中華民族的解放事業(yè)作出了巨大的歷史貢獻(xiàn)。另一方面，由軍事強(qiáng)人主政推行的縣政改革，軍事強(qiáng)制手段與軍事管理方式彌漫，政治權(quán)力滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，新桂