部門利益與地方保護(hù)主義法律化的規(guī)制研究.pdf

1、舉凡大國，都會(huì)遇到地方與中央之權(quán)力分配、中央所屬部門之間之權(quán)力劃分等問題。我國是世界上迄今為止沒有采用聯(lián)邦制的大國，在憲法上，地方政府是無自治權(quán)的政治實(shí)體，國務(wù)院所屬部門更是在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)，但事實(shí)上，政府規(guī)制市場的權(quán)力大多由國務(wù)院所屬部門或地方政府來行使。國務(wù)院所屬部門、地方政府對(duì)市場的規(guī)制，不可避免地帶有本位主義傾向，形成部門利益和地方保護(hù)主義法律化。伴隨2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的首次修改，我

2、國地方立法權(quán)的主體急劇擴(kuò)大，由原來的49個(gè)激增到284個(gè)，在此背景下，如何防止地方立法中的保護(hù)主義再次成為學(xué)界重點(diǎn)探討的熱點(diǎn)問題。不僅如此，部門利益和地方保護(hù)主義法律化現(xiàn)象也引起了中央高層的高度關(guān)注，十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次從國家戰(zhàn)略高度提出了有效防止部門利益和地方保護(hù)主義利益法律化這一命題。
　　所謂“部門利益法律化”是指國務(wù)院所屬部門在小團(tuán)體主義的影響之下，

3、違背社會(huì)公共利益，在制定和實(shí)施法律性規(guī)范文件過程中，為本部門及其相關(guān)的利益集團(tuán)謀取合理范圍以外的利益的現(xiàn)象。而地方保護(hù)主義法律化則指地方政府在立法或司法過程中，為追求本地區(qū)利益，損害國家利益或其他地區(qū)利益的現(xiàn)象。部門利益和地方保護(hù)主義法律化具有主體的特殊性、行為的隱蔽性、目標(biāo)的利益性、危害的巨大性等特征。
　　部門利益法律化的目標(biāo)是“趨利避責(zé)”，具體表現(xiàn)為爭奪立法權(quán)、保護(hù)本部門產(chǎn)（企）業(yè)的壟斷利益和立法內(nèi)容重權(quán)利輕義務(wù)。地方保護(hù)主

4、義法律化的實(shí)質(zhì)是在地方立法與司法中追求狹隘的地方利益，主要表現(xiàn)形式為通過立法封鎖市場、濫用稅收優(yōu)惠和司法過程中的地方保護(hù)主義。部門利益和地方保護(hù)主義法律化具有嚴(yán)重的危害性，主要體現(xiàn)為破壞國家法制統(tǒng)一、阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、降低立法效益、導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹、滋生腐敗等。
　　部門利益和地方保護(hù)主義法律化的成因可以從動(dòng)機(jī)和能力兩個(gè)方面闡釋。動(dòng)機(jī)在于部門和地方政府的利益覺醒。而體制的缺陷為部門和地方政府的立法本位主義的實(shí)現(xiàn)提供了可能，這種體制

5、的缺陷包括財(cái)政體制不合理、立法權(quán)劃分不科學(xué)、公眾參與立法不足、區(qū)域立法協(xié)調(diào)制度不完善、立法監(jiān)督和法律清理制度不健全、立法責(zé)任制度缺失等方面。
　　由此，應(yīng)從事前預(yù)防和事后救濟(jì)兩個(gè)維度著手部門利益和地方保護(hù)主義法律化的防控。前者包括：（1）完善財(cái)政制度。通過合理劃分央地政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等措施解決地方政府事權(quán)過重而財(cái)力嚴(yán)重不足的問題。（2）合理劃分國務(wù)院所屬部門和地方政府的立法權(quán)限，采用結(jié)構(gòu)功能主義理論劃分國務(wù)院

6、所屬部門之間的立法權(quán)，以外部性理論視角劃分地方政府的立法權(quán)。（3）健全立法中的公眾參與制度，包括提高立法層次、立法公開、擴(kuò)大參與途徑、完善參與程序、強(qiáng)化參與效果等。后者包括:(1)完善區(qū)域立法協(xié)調(diào)制度。通過設(shè)立區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)作為地方保護(hù)主義法律化中各利益相關(guān)方的對(duì)話平臺(tái)，以此化解地方保護(hù)主義法律化。（2）健全立法監(jiān)督和法律清理制度，包括完善批準(zhǔn)、改變和撤銷、備案制度；建立司法審查制度；健全法律清理制度。（3）建立立法責(zé)任制度。(4)