政策變遷中的中央與地方博弈——以中國土地調(diào)控政策為例(1978-2007).pdf

1、中國目前的中央與地方關(guān)系為何種狀態(tài)?為什么1990年代開始的財(cái)政集權(quán)并沒有帶來中央集權(quán)的加強(qiáng)?為什么最嚴(yán)格的土地管理制度不能控制住地方政府的經(jīng)營行為?地方政府是在與中央政府博弈嗎?其博弈的方式又是什么?這些問題是本文研究的主題。
　　 中國在改革開放以前,由于真正的國家所有制,或者說中央政府壟斷制,中央與地方之間是一種典型的“委托——代理”關(guān)系,兩者之間權(quán)力的動態(tài)調(diào)整表現(xiàn)為“一收就死,一放就亂”的零和博弈。資源和權(quán)力的高度凝聚性

2、壓縮了地方政府自主行為的空間,此時(shí)的中央地方的互動就如同一場拉鋸戰(zhàn),呈現(xiàn)出“你多我就少,你少我就多”的局面。改革開放以后,分權(quán)讓利使得地方成為獨(dú)立的利益主體,由于產(chǎn)權(quán)的地方化和產(chǎn)權(quán)的消散,很多資源已經(jīng)由中央掌控下放到地方,地方因此擁有更多權(quán)力去攫取財(cái)政收入,這個(gè)過程造成了嚴(yán)重的外部性和腐敗問題。中國官僚體制的金字塔結(jié)構(gòu)使得中央政府必須承擔(dān)這些外部性和腐敗帶來的負(fù)面結(jié)果。由于中央政府在實(shí)際上擁有制定全國性規(guī)范和制度的權(quán)力,因此它為了獲得政

3、治穩(wěn)定和歷史評價(jià)這些收益,會對地方政府的行政程序、行政行為進(jìn)行不斷規(guī)范和界定,并推動現(xiàn)有管理制度向更完善的方向發(fā)展,為市場化改革提供制度性保障。對此,地方的反抗能力是極為有限的,因?yàn)榈胤街饕賳T的升遷都掌握在中央手中。
　　 但是,奇特之處在于,每當(dāng)中央把某一領(lǐng)域的權(quán)力上收,或者制定更為嚴(yán)厲的政策來削弱地方的自由裁量權(quán)時(shí),地方政府雖然不得不執(zhí)行,它卻可以通過掌控的資源開辟新的攫取領(lǐng)域。就目標(biāo)而言,政策變遷達(dá)到了良好效果。但是從整

4、體上看,地方政府的攫取行為并沒有被扼制,只是轉(zhuǎn)移了而已。這就逼迫中央進(jìn)一步推動政策變遷,不過,這種變遷無疑是有時(shí)滯的,它經(jīng)常滯后于地方政府的攫取行為。這就好像中央在不斷驅(qū)趕地方政府尋找新的攫取領(lǐng)域。于是就形成這樣一個(gè)局面:中央一直在推行制度化,打擊地方政府的攫取行為和腐敗行為,但是每次發(fā)出的重拳又好像打不在節(jié)骨眼上,能被地方所規(guī)避。在這種情況下,簡單地說中央強(qiáng)還是地方強(qiáng)已經(jīng)沒有意義,因?yàn)闄?quán)力不再是在中央和地方之間零和分配的。即使中央收權(quán)

5、,地方還是利用信息優(yōu)勢和產(chǎn)權(quán)資源尋找新的攫取領(lǐng)域,而不會像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣,立即變得手足無措,喪失權(quán)力。中央政府迫于較高的代理成本,也不可能對地方所有行為進(jìn)行監(jiān)督。地方新選擇的行為仍然能保證其收益,當(dāng)然這也帶來巨大的外部性和腐敗行為。
　　 造成這種政策“挪移”現(xiàn)象的根本原因在于中國改革的漸進(jìn)性,也就是制度變遷的漸變性。由于制度變遷有很強(qiáng)大的“路徑依賴”,改革初期中央和地方關(guān)系的彈性和非制度化,賦予了地方在改革的整個(gè)過程中的機(jī)會

6、主義的可能。這使得政策變遷的每一步之間在連續(xù)性上出現(xiàn)斷裂。因此,制度變遷的績效不僅根據(jù)單個(gè)制度來衡量,更需要從整體上予以判斷。在這個(gè)意義上,中國的漸進(jìn)改革需要一個(gè)整體性的思路和框架;解決中央和地方之間的糾葛,也亟需一個(gè)整體性的思維。
　　 就土地問題而言,1980年代以來,中國土地管理政策變遷的兩個(gè)主題就是有限市場化和土地保護(hù),前者力圖通過土地使用權(quán)的有償出讓和土地市場的建立來盤活土地資產(chǎn),不僅為政府提供財(cái)政收益,也運(yùn)用市場調(diào)節(jié)

7、手段合理配置土地資源,這個(gè)過程是一個(gè)分權(quán)化的過程,其中地方政府的利益和權(quán)力都在擴(kuò)大;土地保護(hù)政策則意在控制耕地保有總量,控制農(nóng)用地非農(nóng)化的速度,防止因土地粗放型供應(yīng)導(dǎo)致的宏觀經(jīng)濟(jì)過熱,實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。這兩個(gè)主題之間是存在一定的張力的。有限市場化改革加以中國特定的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),使得地方政府將土地視為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和攫取財(cái)政收益、個(gè)人利益的來源,其行為日益異化,在很大程度上成為“經(jīng)營型政府”,內(nèi)生為土地市場的主體之一,并在粗放型供地過程

8、中將部分成本外部化,轉(zhuǎn)移給中央政府和社會公眾。這就直接導(dǎo)致耕地存量資源的迅速下降、征地問題叢生、城市房價(jià)居高不下,土地腐敗泛濫等嚴(yán)重后果。地方的“向上、向下卸責(zé)”行為逼迫中央政府承擔(dān)所有的嚴(yán)重后果,因此從1990年代后期開始推行土地保護(hù)和調(diào)控政策,力圖通過計(jì)劃土地供應(yīng)量、加強(qiáng)用途管制、上收征地審批權(quán)限、實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)等方式實(shí)行土地管理集權(quán)化,遏制地方政府的“攫取之手”。但是,這個(gè)過程本身就是充滿了規(guī)制與反規(guī)制、博弈互動的過程。中央與地方之

9、間行為互動的過程也是土地調(diào)控制度不斷變遷的過程,控制和反控制成為推動制度變遷的主要動力。
　　 本文立足于組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,從土地政策的執(zhí)行問題來窺探中國的中央政府和地方政府之間的關(guān)系,探討地方主義的新變化。通過實(shí)證分析,本文認(rèn)為,中國地方政府官員在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入上有明顯的機(jī)會主義行為,造成這種現(xiàn)狀的原因既有任期短暫,也有預(yù)算軟約束、攫取軟約束和責(zé)任軟約束等體制原因,土地資源正是被這種機(jī)會主義行為大量浪費(fèi)并成為最為緊缺的

10、資源。而且,地方政府逐漸走上依靠資源外向擴(kuò)張型的工業(yè)化道路,這在短期內(nèi)可以獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增長,凸顯經(jīng)濟(jì)政績,但是從長遠(yuǎn)來看,必然因?yàn)閲H競爭和資源瓶頸而不可能持續(xù),這種危機(jī)不僅涉及能源方面,也直接關(guān)系金融、房地產(chǎn)等重要領(lǐng)域。雖然中央政府能夠通過發(fā)布行政命令、主導(dǎo)制度變遷和人事控制的方式規(guī)制地方行為,但是地方政府能夠借助信息優(yōu)勢、體制優(yōu)勢和產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢規(guī)避中央控制,與之相互博弈。
　　 除導(dǎo)論部分就論文研究的問題、研究方法進(jìn)行說明

11、,并對相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行綜述以外,論文在結(jié)構(gòu)上作如下的安排:
　　 第二章:分析框架和理論模型。本章主要是有關(guān)理論假設(shè)和分析模型的闡述。這一章在梳理國內(nèi)外對中國地方政府行為的研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步探討地方政府的目標(biāo)偏好、制度激勵(lì)及其行為選擇。由于地方政府有“在短期內(nèi)最大顯示經(jīng)濟(jì)政績”的動力,而且地域性特征造成中央政策的“外溢效應(yīng)”,使得地方政府在地方治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有明顯的機(jī)會主義傾向,這種機(jī)會主義表現(xiàn)在土地管理上就是盲目圈地和

12、土地的粗放型供應(yīng),其目的就是在短期內(nèi)增加財(cái)政收入和拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　 第三章:市場化改革與土地管理制度變遷。這一章主要梳理了1949年到2005年之間中國土地管理制度的變遷軌跡,包括1978年以前形成的土地?zé)o償使用、無流動、無限期制度,改革開放以后開始的土地有償使用制度改革,土地出讓市場化改革及其帶來的三次土地利用高潮。同時(shí),梳理了目前中國土地保護(hù)、調(diào)控的政策體系,包括各種政策、法規(guī)、法律等。最后,從耕地保有量、失地農(nóng)民、城市

13、房地產(chǎn)和腐敗案件等方面評估了土地保護(hù)、調(diào)控政策的實(shí)施績效。
　　 第四章:產(chǎn)權(quán)消散與攫取軟約束。本章主要剖析了中國土地產(chǎn)權(quán)的制度安排,國務(wù)院是土地的所有者,但是只有宏觀規(guī)劃權(quán),無法行使具體的供應(yīng)權(quán)和收益權(quán)。地方政府能夠直接決定土地的轉(zhuǎn)讓和利用方式,并獲得“地租”,卻又不是土地的真正所有者,不用擔(dān)負(fù)其作為所有者的代際的、社會的責(zé)任,加上中國政府的多層級結(jié)構(gòu),使得這種土地產(chǎn)權(quán)在國務(wù)院、省級、地級市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府之間被割裂得體無

14、完膚,擁有部分土地產(chǎn)權(quán)束的政府主體數(shù)量非常多,其結(jié)果就是“產(chǎn)權(quán)的消散”。產(chǎn)權(quán)消散的結(jié)果就是土地保護(hù)和調(diào)控行為立即陷入“集體行動”的困境。
　　 第五章:經(jīng)營型政府與政策內(nèi)生性均衡。中國地方政府在很大程度上是土地市場的一個(gè)內(nèi)生參與者,而不是外在的管理者,地方政府作為一級市場的壟斷者,直接從土地轉(zhuǎn)讓(包括出讓和劃撥)、房地產(chǎn)稅收中獲取經(jīng)濟(jì)利益,這導(dǎo)致地方政府角色發(fā)生嚴(yán)重異化,由公共資源的管理者演變成為“土地市場”的參與主體,并且完全

15、按照收益最大化的邏輯進(jìn)行土地開發(fā)和管理,已經(jīng)具備“經(jīng)營型”政府的特征。“經(jīng)營型”政府的與民爭利、攫取財(cái)政收益的行為,直接扭曲土地市場,造成資源浪費(fèi),因此,所謂的“政府失靈”在土地市場并不存在,而是徹底的“市場失靈”,而所謂的“政府管理”只能是更高層面的政府—中央政府或省級政府為主體對土地市場的管理。這一章主要分析這種土地市場體制變遷的過程,以及中央政府和地方政府在這個(gè)過程中的利益考量。
　　 第六章:組織困境:圍繞土地市場的規(guī)制

16、與反規(guī)制。這一章集中論述中央政府就土地市場化改革和土地保護(hù)政策對地方政府的控制手段,及地方政府對這些控制的應(yīng)對方式。全章關(guān)注的是,中央政府會采取哪些方法克服信息難題、組織難題,控制地方政府的粗放型土地開發(fā)行為,而地方政府又會以什么方法逃避中央政府的宏觀調(diào)控和土地規(guī)制。在這個(gè)分析中,我們可以清晰看到中央政府與地方政府圍繞土地調(diào)控展開的博弈互動。
　　 第七章:結(jié)束語。作為全文的理論總結(jié),在全文分析的基礎(chǔ)上,就土地調(diào)控政策中的中央政