本案中的先行登記保存是否可訴

1、<p>　　本案中的先行登記保存是否可訴</p><p>　　本案中的先行登記保存是否可訴 </p><p><b>　　朱敏霞 </b></p><p>　?。ńK商貿(mào)職業(yè)學(xué)院，江蘇 南通 226000） </p><p>　　摘 要：煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常使用“先行登記保存”措施，但對(duì)該措施的

2、法律性質(zhì)及其可訴性問(wèn)題存在著不同的認(rèn)識(shí)。通過(guò)案例，從幾個(gè)層面對(duì)“現(xiàn)行登記保存”措施進(jìn)行剖析。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：案情；先行登記保存；可訴性 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）04-0197-02 </p><p><b>　　[案情回放] </b></p&g

3、t;<p>　　2015年1月7日南通市煙草專賣局（本案被告）在一次例行檢查中發(fā)現(xiàn)？菖？菖？菖（本案的原告）在南通市場(chǎng)上銷售非本地?zé)煵輰Ｙu店進(jìn)貨的四種品牌的卷煙共計(jì)26.3條，據(jù)此被告南通市煙草專賣局按規(guī)定對(duì)原告？菖？菖？菖做出了對(duì)該26.3條卷煙先行登記保存措施，對(duì)涉案物品進(jìn)行拍照、封樣、抽樣并送檢，同時(shí)向原告？菖？菖？菖送達(dá)《先行登記保存通知書(shū)》。2015年1月13日，送檢的結(jié)果證明被先行登記保存的26.3條卷煙為真煙

4、。鑒于原告從外地批發(fā)卷煙在南通市場(chǎng)上銷售的事實(shí)確為違法行為，被告南通市煙草專賣局于2015年2月5日按規(guī)定對(duì)原告處于900多元的罰款，但對(duì)于原告被先行登記保存的26.3條卷煙由于種種原因直到本案開(kāi)庭即2015年7月21日依然封存在被告南通市煙草專賣局指定的倉(cāng)庫(kù)里，由此引發(fā)行政訴訟。 </p><p>　　本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一：案中被告采取的先行登記保存的行政行為是否可訴是開(kāi)啟本案訴訟的關(guān)鍵。對(duì)于先行登記保存是否可訴

5、，在學(xué)術(shù)界存在著兩種截然不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，先行登記保存僅是一個(gè)行政事實(shí)行為，尚不足以構(gòu)成具體行政行為。先行登記保存同時(shí)也是一個(gè)行政過(guò)程行為，即未成熟中間行為，它只是整個(gè)行政行為中的一個(gè)中間環(huán)節(jié)，它的做出并未完全處理整個(gè)事件，參照美國(guó)的行政行為司法審查的兩大原則：“成熟原則”和“窮盡原則”，先行登記保存不具有可訴性。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，先行登記保存是行政強(qiáng)制措施的一種，具有具體行政行為的可訴性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)認(rèn)為先行登記保存與未成熟的行政行

6、為的理論支撐相互矛盾，此外基于法律屬性判斷，先行登記保存與查封、扣押等行為一樣，都具有可訴性。 </p><p>　　對(duì)于本案中的先行登記保存是否具有可訴性，筆者試圖從以下幾個(gè)層次進(jìn)行闡述，以此得出結(jié)論。 </p><p>　　一、先行登記保存概述 </p><p>　　先行登記保存其實(shí)為證據(jù)的先行登記保存，它最早出現(xiàn)在《行政處罰法》第37條第2款：行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)

7、，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)及時(shí)做出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。后《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第32條將證據(jù)的先行登記保存規(guī)定為：在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依法對(duì)與涉嫌違法行為的有關(guān)證據(jù)和物品進(jìn)行登記并予以保存。先行登記保存的前提條件，包括兩種情形：一是證據(jù)可能滅失，二是以后難以取得。主要適用于“銷售非法生產(chǎn)

8、的煙草專賣品”“未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨”“銷售無(wú)標(biāo)識(shí)外國(guó)卷煙、專供出口的卷煙”和“無(wú)證運(yùn)輸煙草專賣品”等案由。根據(jù)本案案情南通市煙草專賣局有權(quán)對(duì)行政相對(duì)人？菖？菖？菖采取證據(jù)的先行登記保存。 </p><p>　　二、先行登記保存是否屬于具體行政行為 </p><p>　　行政行為可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不同的劃分，其中將行政行為劃分為抽象行政行為與具體行政行為為最重要的分類之一。確定

9、某一行政行為為抽象行政行為還是具體行政行為，一般認(rèn)為主要有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是該行為的對(duì)象是否特定，二是該行為的法律效力是否是一次性的，三是該行為是否對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。本案中南通市煙草專賣局對(duì)行政相對(duì)人？菖？菖？菖從外地批發(fā)的26.3條卷煙采取先行登記保存，這種措施的實(shí)施不僅改變了相對(duì)人財(cái)產(chǎn)、物品的事實(shí)狀態(tài)，同時(shí)導(dǎo)致了行政執(zhí)法主體和行政相對(duì)人之間法律關(guān)系的產(chǎn)生：相對(duì)人不得轉(zhuǎn)移、隱匿和銷毀登記保存的物品。而行政機(jī)關(guān)必須在7日內(nèi)及時(shí)做

10、出處理決定。這些權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生當(dāng)然得影響到了當(dāng)事人對(duì)涉案物品的實(shí)際控制權(quán)。此外，很明顯，本案先行登記保存只是針對(duì)相對(duì)人？菖？菖？菖的一次行政違法行為而做出的，不具有普遍約束力。在上述標(biāo)準(zhǔn)下，先行登記保存無(wú)疑是具體行政行為。 </p><p>　　三、先行登記保存是否屬于可訴的具體行政行為 </p><p>　　行政行為的可訴性也稱行政行為的“可審查性”，是指行政主體做出的行政行為在一定條件

11、下可訴諸法院行政訴訟或司法審查程序的一種本質(zhì)屬性。我國(guó)行政訴訟受案范圍可依照《行政訴訟法》及相關(guān)的司法介紹的規(guī)定執(zhí)行。在上述法律法規(guī)中通過(guò)不同的方式或概括規(guī)定或例舉說(shuō)明，還有通過(guò)排除式規(guī)定哪些行政行為可訴，哪些行政行為不可訴，但都沒(méi)有將先行登記保存措施排除在可訴行政行為之外，那么我們可以簡(jiǎn)單地推斷對(duì)先行登記保存起訴不違法。 </p><p>　　另外，從本案南通市煙草專賣局對(duì)？菖？菖？菖所作的行政行為看，可以劃分

12、成兩部分：第一部分是“先行登記保存”卷煙，第二部分是行政處罰――罰款。從表象上看，先行登記保存是一個(gè)過(guò)程性行為，是一個(gè)未成熟行為，但下面的分析我們可以看到，先行登記保存措施導(dǎo)致行政法律關(guān)系的產(chǎn)生：主體――南通市煙草專賣局和？菖？菖？菖，客體――？菖？菖？菖非本地?zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨的26.3條卷煙，內(nèi)容――相對(duì)人？菖？菖？菖不得轉(zhuǎn)移、隱匿和銷毀被登記保存的卷煙（事實(shí)上也不可能銷毀、轉(zhuǎn)移或隱匿，因?yàn)橐驯恍姓C(jī)關(guān)封樣異地保存）和行政機(jī)關(guān)南通

13、市煙草專賣局在規(guī)定的7日內(nèi)做出處理決定等義務(wù)。這種措施的實(shí)施在法律上對(duì)？菖？菖？菖的財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生了既定的約束力，確定了？菖？菖？菖在行政機(jī)關(guān)做出處理決定期限內(nèi)的義務(wù)，獨(dú)立完整地對(duì)相對(duì)人？菖？菖？菖的經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)利或經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生直接影響，這種影響顯然又不同于第二部分的行政處罰的影響力。因此，筆者認(rèn)為先行登記保存不是純粹的行政過(guò)程性行為、未成熟行為，而是一個(gè)獨(dú)立、完整的具體行政行為，它既有準(zhǔn)備性特征，又有獨(dú)立性特征。不能因?yàn)榈诙糠值男姓幜P行

14、為為“最終”行政行為，其具有可訴性而當(dāng)然否定其前置的</p><p>　　由此筆者得出顯而易見(jiàn)的結(jié)論，先行登記保存具有可訴性。作為一種具體行政行為，不管先行登記保存的物品是由相對(duì)人自行保管還是由行政機(jī)關(guān)異地保存，實(shí)質(zhì)上都是暫時(shí)限制了當(dāng)事人對(duì)涉案財(cái)物的自由處理的權(quán)利，符合了行政強(qiáng)制措施對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施“暫時(shí)性控制”的特征。因此，先行登記保存應(yīng)當(dāng)與其他行政強(qiáng)制措施如查封、扣押等一樣具有可訴性。 &l