基層食品安全執(zhí)法現(xiàn)狀研究——以C城食品安全執(zhí)法為例.pdf

1、自2008年三鹿奶粉事件以來，食品安全事件日益頻發(fā)，事件規(guī)模和影響越來越大。隨著食品安全問題的日益凸顯，已經(jīng)引起了全社會的高度關(guān)注。從宏觀的層面來講，我國的食品安全在經(jīng)過了一個高發(fā)區(qū)之后，有所緩解，局部有所改善，但總體仍未得到有效治理。食品安全治理是一項復(fù)雜的社會工程，不僅涉及到法律、經(jīng)濟(jì)、管理、社會心理、食品技術(shù)等多方面內(nèi)容，同樣，也需要宏觀與微觀的結(jié)合治理。C城作為中國食品安全環(huán)境中的一個基層單元，其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，食品流通量大，且

2、有大量的生產(chǎn)企業(yè)，具有一定的代表性。鑒于當(dāng)前我國的食品安全治理模式在于以法律為基礎(chǔ)的行政規(guī)制手段，因此，本文立足于數(shù)據(jù)，通過對C城的食品安全執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，有效的反映出當(dāng)前C城的食品安全執(zhí)法現(xiàn)狀和食品安全形勢。
　　C城的食品藥品監(jiān)督管理局成立于2001年，包括了對食品和藥品的監(jiān)督管理，雖然在基層執(zhí)法過程中，食品和藥品的執(zhí)法監(jiān)管沒有本質(zhì)上的區(qū)別，但由于藥品數(shù)據(jù)的不夠，而本文又旨在以食品安全為研究內(nèi)容，故本文不考察藥品的執(zhí)法現(xiàn)狀。

3、C城的食品安全治理機(jī)構(gòu)成立至今不過十余年，期間幾經(jīng)改革，最近的便是2013年的職權(quán)調(diào)整和2015年的工商、質(zhì)檢、食藥三局合一。2015年的改革，是食品安全監(jiān)管治理體制的有效探索，是將傳統(tǒng)的以分段管理為主，品種管理為輔的分散監(jiān)管治理體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一集中的監(jiān)管治理模式。
　　食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)分為食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲三環(huán)節(jié)，通過C城食品安全執(zhí)法現(xiàn)狀的研究，即主要通過C城食品安全執(zhí)法的相關(guān)數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前C城的食品安全問題最為突出

4、的環(huán)節(jié)是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但此環(huán)節(jié)是三環(huán)節(jié)中執(zhí)法力度最大的環(huán)節(jié)。在一定程度上因?yàn)镃城食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)高頻率、相當(dāng)處罰力度的執(zhí)法阻止了食品安全形勢的進(jìn)一步惡化，取得了一定的治理成效，但C城食品安全仍舊面臨著諸多問題，C城的食品安全無法僅僅通過加強(qiáng)食品安全執(zhí)法而從根本上得到有效治理，有著隨時可能惡化的趨勢。從本質(zhì)上而言，C城食品安全形勢仍舊是局部有所改善，但整體仍形勢嚴(yán)峻。
　　傳統(tǒng)的以執(zhí)法為中心治理機(jī)制的最終的目的是追求被執(zhí)法者的守法，即食

5、品經(jīng)營者的合法經(jīng)營，此種模式重點(diǎn)在于加大違法者的成本，以高額的違法成本迫使執(zhí)法者屈從、守法、“安于現(xiàn)狀”。但而C城食品安全所面臨的問題，反映出以執(zhí)法為中心的食品安全治理機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)違法成本的增加，而忽略了守法成本。由于制度難以到達(dá)絕對完善，成本因素的制約、隨機(jī)性和選擇性的執(zhí)法模式、政府規(guī)制俘獲現(xiàn)象的存在等都使得執(zhí)法必然面臨著一定的局限，而不能無限制的予以成本投入，實(shí)現(xiàn)完全執(zhí)法，達(dá)到全方位執(zhí)法監(jiān)督?，F(xiàn)實(shí)中，最優(yōu)執(zhí)法理論要求我們追求以最小的

6、執(zhí)法成本而收獲最大的執(zhí)法效果，以此最大程度促進(jìn)社會整體福利，因而執(zhí)法的方式也必然是選擇性、隨機(jī)性的執(zhí)法。同樣，政府規(guī)制俘獲現(xiàn)象的存在使得通常認(rèn)為代表社會公共利益的政府未必會為了公共的利益而公正執(zhí)法，很可能規(guī)制的最終結(jié)果是政府實(shí)現(xiàn)其利益最大化和某些利益團(tuán)體的利益的結(jié)果。
　　激勵理論和社會規(guī)制理論啟示我們，食品安全治理模式并不僅僅局限于以增大違法成本為唯一可行路徑，通過經(jīng)濟(jì)與效率的調(diào)解，有效降低食品安全成本，擴(kuò)大經(jīng)營者的利潤空間，同

7、樣可以成為改善食品安全的有效路徑。因此以經(jīng)營者為中心，完善經(jīng)營者的守法規(guī)則，暢通信息獲取途徑，增強(qiáng)經(jīng)營者食品安全技術(shù)的掌握程度，減少經(jīng)營者的食品安全成本，擴(kuò)大經(jīng)營者利潤空間，再加上有效的食品安全行政執(zhí)法，也即相當(dāng)?shù)倪`法成本，如此食品安全方有可能實(shí)現(xiàn)真正的良性治理。
　　激勵并不一定意味著獎勵，法律很少以積極的制裁和獎勵來加以實(shí)施，食品安全治理中的激勵核心為成本、利潤，即通過法律制度的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)制度的最優(yōu)化，降低經(jīng)營者的守法成本，在

8、收入不變的情況下，成本降低，則利潤升高。制度上的如此安排，所實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)利益的增長，實(shí)質(zhì)上而言就是一種激勵。
　　以降低成本為內(nèi)容的激勵是正向的激勵，以增大違法成本為導(dǎo)向的執(zhí)法，則為反向的激勵，但實(shí)質(zhì)都是一種社會規(guī)制機(jī)制。資源的有限性，決定了社會規(guī)制也必然追求效率，追求以最小的社會成本實(shí)現(xiàn)規(guī)制效益的最大化，全景敞視是社會規(guī)制的一種理想結(jié)果，而這也正是社會規(guī)制所希望達(dá)到的。但當(dāng)前以執(zhí)法為中心的食品安全網(wǎng)治理機(jī)制所表現(xiàn)的是執(zhí)法力量的不斷