論我國地方政府履行環(huán)保職能的激勵(lì)機(jī)制.pdf

1、“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是近代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中常用的一塊重要理論基石。二十世紀(jì)五、六十年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯.M.布坎南等人將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入到政治領(lǐng)域，來分析政治活動(dòng)中人的行為選擇，提出了政治的經(jīng)濟(jì)理論，即公共選擇理論。該理論認(rèn)為政治活動(dòng)中的參與人，即政治家、政府官員和選民類似于市場(chǎng)中參與主體，都有著“經(jīng)濟(jì)人”的行為動(dòng)機(jī)。從“經(jīng)濟(jì)人”的視覺考察地方政府，地方政府是這樣一類組織，即由一類理性自利的、把經(jīng)濟(jì)利益放在首位、追求自身利益最大化、具有

2、機(jī)會(huì)主義傾向的個(gè)人組成的集合。
　　地方政府是環(huán)保法律關(guān)系中的一個(gè)重要主體，地方政府環(huán)保履職的好壞直接關(guān)系著國家環(huán)保法律、政策目的的實(shí)現(xiàn)情況。然而，在我國實(shí)踐中，一些地方政府為了地方利益和官員個(gè)人利益，長期只顧“政績工程”、追求地方經(jīng)濟(jì)粗放式增長，而環(huán)保執(zhí)法不到位、監(jiān)管不得力的現(xiàn)象比較普遍。近年來我國發(fā)生的多起重大環(huán)境污染案件都與地方政府在履行環(huán)保職責(zé)方面的失職直接相關(guān)，這種做法已經(jīng)成為影響國家環(huán)保法律、政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最大困境。<

3、br>　　制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論告訴我們，制度作為規(guī)范人們行為動(dòng)機(jī)的社會(huì)規(guī)范框架，對(duì)人們的行為直接起著激勵(lì)導(dǎo)向作用。仔細(xì)分析地方政府行為背后的原因，會(huì)發(fā)現(xiàn)這與我國現(xiàn)行法律框架下，地方政府面臨的激勵(lì)機(jī)機(jī)制有關(guān)。首先，從正激勵(lì)機(jī)制上來說，針對(duì)多任務(wù)目標(biāo)的地方政府，財(cái)政分權(quán)、行政分權(quán)、以GDP為核心的干部晉升考核制度起到的是激勵(lì)地方政府追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的導(dǎo)向作用。行政分權(quán)、財(cái)政分權(quán)創(chuàng)造出了這樣一個(gè)激勵(lì)格局：轄區(qū)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，財(cái)政收入越高，地方政府所

4、能分享的財(cái)力就越多。同時(shí)，財(cái)政分權(quán)和行政分權(quán)，賦予了地方政府很大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。地方政府在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)過程中，有相當(dāng)大的決策自由裁量權(quán)。這些權(quán)力與GDP政績考核制度結(jié)合，使地方政府對(duì)于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、做大GDP有著強(qiáng)烈的沖動(dòng)。也正是這種制度安排促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而，這三方面的制度都存在著不利于地方政府履行環(huán)保職能的因素：財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等的矛盾給地方政府履職造成相當(dāng)大的財(cái)政壓力。在多種任務(wù)的委托下，地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，往往會(huì)把精

5、力放到那些容易被上級(jí)觀察到的任務(wù)上，從而減少或完全放棄在其他任務(wù)上的努力。而長期以來，在地方政府政績考核中，環(huán)保指標(biāo)是軟指標(biāo)，這就造成地方政府不重視環(huán)保職能。同時(shí)，在地方政府的稅源結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付制度、土地財(cái)政等方面的法律制度缺陷使地方政府可以根據(jù)自己的利益偏好不重視環(huán)保職能。在負(fù)激勵(lì)機(jī)制上，監(jiān)督問責(zé)立法滯后；現(xiàn)行法律缺乏對(duì)地方政府的環(huán)保責(zé)任、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)程序等內(nèi)容的明確規(guī)定；內(nèi)部監(jiān)督軟約束；人大、公眾、司法等外部監(jiān)督乏力；缺乏事前監(jiān)督

6、機(jī)制。這為一些地方政府只顧“政績工程”、濫用自由裁量權(quán)追求自身利益最大化而環(huán)保履職不力提供了空間。
　　針對(duì)這種情形，我們需要完善法律政策、加強(qiáng)地方政府環(huán)保履職的正負(fù)激勵(lì)。首先，在行政分權(quán)上，從行政性分權(quán)走向法治分權(quán)、讓地方政府對(duì)自己的權(quán)益有穩(wěn)定的預(yù)期。合理界定政府的權(quán)力邊界，進(jìn)一步完善環(huán)保管理體制，提升環(huán)保部門在地方政府中的地位、加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)地方環(huán)保部門的履職能力。其次，在財(cái)政分權(quán)上，通過合理劃分各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)，減

7、輕地方政府的負(fù)擔(dān)；完善環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移支付制度、加大對(duì)地方政府環(huán)保履職的財(cái)政支持；完善資源稅制、環(huán)境稅制，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和增加收入功能；規(guī)范土地財(cái)政，建立合理的土地收入制度，約束地方政府濫用土地管理權(quán)力破壞環(huán)境的行為。再次，要在干部晉升考核制度中增加環(huán)保指標(biāo)權(quán)重，讓地方官員通過積極保護(hù)環(huán)境來獲得自己的收益。最后，完善監(jiān)督問責(zé)制度來約束地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)，促使其積極履行環(huán)保職責(zé)。通過環(huán)保立法明確、細(xì)化地方政府的環(huán)保責(zé)任。加強(qiáng)事前監(jiān)督、外

8、部監(jiān)督、對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督。立法建立如重大決策失誤的問責(zé)制度、地方政府環(huán)保工作人大監(jiān)督制度、對(duì)地方政府行為的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境公民訴訟制度等一批具體制度，來約束地方政府不顧環(huán)境公共利益、而只顧追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的行為動(dòng)機(jī)。地方政府環(huán)保履職的動(dòng)力來源于有效的激勵(lì)機(jī)制，這種激勵(lì)機(jī)制一方面尊重地方政府的自利動(dòng)機(jī)，尊重其自由選擇的自由權(quán)利，同時(shí)，通過制度的激勵(lì)約束功能的發(fā)揮，使地方政府的自主選擇基礎(chǔ)上的自主行動(dòng)，能夠在實(shí)現(xiàn)自我利益最大化的