省管縣改革的動(dòng)因、困境與體制創(chuàng)新研究.pdf

1、“郡縣治、天下安”,這是我國(guó)的一句古訓(xùn),也是對(duì)中國(guó)數(shù)千年歷史的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?？h作為我國(guó)歷史上各朝各代一個(gè)不可或缺的地方政府層級(jí),在維護(hù)國(guó)家政治統(tǒng)治、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。據(jù)統(tǒng)計(jì),2007年我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃單位有2859個(gè)(含市轄區(qū)),縣域面積896萬(wàn)平方公里,超過國(guó)土面積的93％,縣域內(nèi)人口總數(shù)為9.15億,占全國(guó)總?cè)丝诘?0.41％,①另?yè)?jù)2006年12月發(fā)布的第六屆全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)報(bào)告顯示,全國(guó)縣

2、域經(jīng)濟(jì)的地區(qū)生產(chǎn)總值為8.81萬(wàn)億元,僅占全國(guó)GDP的48.1％?？梢?當(dāng)前我國(guó)縣域面積和人口與其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重極不相稱,縣域發(fā)展的嚴(yán)重滯后,對(duì)于我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)和小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是極為不利的。導(dǎo)致目前縣域在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中比例偏低的原因主要來自于兩個(gè)方面:一是工業(yè)的發(fā)展和城市的興起,城市經(jīng)濟(jì)逐步取代縣域而在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中居于主導(dǎo)地位;二是現(xiàn)行的行政管理體制——“市管縣體制”的束縛,這一體制將縣域的各種生產(chǎn)要素更多地向市域積聚,使縣域失

3、去發(fā)展的動(dòng)力和能力。工業(yè)化和城市化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì),縣域經(jīng)濟(jì)要獲得長(zhǎng)足的發(fā)展,必須從改革現(xiàn)行的市管縣體制入手。
　　 市管縣體制,顧名思義,即是由地級(jí)以上的市(含直轄市、較大的市和地級(jí)市)管理周邊縣(市)的體制。市管縣體制是伴隨著我國(guó)城市的興起和城市地位的日益提升而逐步建立和發(fā)展起來的,該體制全面啟動(dòng)并掀起高潮是二十世紀(jì)八十年代的事情。其在運(yùn)行初期,在加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和城市化進(jìn)程等方面都起到了積極的作用。但是

4、隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善以及經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,加之該體制在設(shè)計(jì)上存在著缺陷以及地方政府本著自身利益最人化的行為動(dòng)機(jī),在體制建設(shè)上采取“一哄而上”的策略,使得體制在運(yùn)作過程中出現(xiàn)了變形和走樣,演化為廣為學(xué)界所詬病的“市管縣”體制,進(jìn)而成為制約縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的障礙。近些年,改革“市管縣”體制,實(shí)行省直管縣(市)的呼聲日益高漲,在實(shí)踐領(lǐng)域也出現(xiàn)了與省管縣相契合的體制實(shí)驗(yàn),這一改革還得到了中央領(lǐng)導(dǎo)人及國(guó)家政策的支持。如2005年6月

5、,國(guó)務(wù)院總理溫家寶在農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上明確提出:“具備條件的地方,可以推進(jìn)‘省直管縣’試點(diǎn)”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中也明確提山“減少行政層級(jí)”,“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。因此,推行省直管縣(市)的體制已成為大勢(shì)所趨。本論文的寫作目的是:全面、系統(tǒng)地研究省管縣體制改革的動(dòng)因,在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,分析當(dāng)前我國(guó)省管縣體制實(shí)施所面臨的困境與障礙,探索促進(jìn)縣

6、域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的地方政府體制模式。
　　 論文共分為七個(gè)部分,具體內(nèi)容包括:
　　 導(dǎo)論部分闡述馬克思主義歷史唯物主義關(guān)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑關(guān)系的原理,指出地方政府體制是上層建筑的范疇,其產(chǎn)生和發(fā)展是由社會(huì)中占統(tǒng)治地位的社會(huì)關(guān)系的總和,即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定。然而,地方政府體制又不是消極和被動(dòng)的,它可以能動(dòng)地反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),從而使該社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)得到鞏固或削弱。此外,影響地方政府體制選擇的重要因素還包括政府管理的

7、有效性,即政府管理的規(guī)模與能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平、科學(xué)技術(shù)發(fā)展的狀況、公民的自組織能力等。歷代統(tǒng)治者理想的體制模式是中央政府—中間層級(jí)政府—基層政府三級(jí)體制。但是,由于受到客觀條件的限制和主觀因素的制約,中國(guó)政府歷來都是多層級(jí)設(shè)置的,地方政府體制長(zhǎng)期在二級(jí)與三級(jí)、虛級(jí)與實(shí)級(jí)之間徘徊,直至發(fā)展到當(dāng)代的省——市——縣——鄉(xiāng)的四級(jí)體制。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期的產(chǎn)物,其在運(yùn)行初期,對(duì)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和城市化的進(jìn)程等

8、方面起到了積極的作用,但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善,該體制在實(shí)施過程中逐步地背離初衷,演變?yōu)閺V為學(xué)界所詬病的市管縣體制,進(jìn)而成為制約縣發(fā)展的障礙,改革市管縣體制已成大勢(shì)所趨。該部分還對(duì)文中涉及的一些重要概念作了闡釋,分析了選題研究的現(xiàn)狀,提出了具體的研究方法和寫作思路。
　　 第一章我國(guó)地方行政體制的歷史沿革。夏王朝是中國(guó)歷史上第一個(gè)統(tǒng)一王國(guó),也是第一個(gè)政治實(shí)體的國(guó)家。我國(guó)歷史上的地方行政體制大致經(jīng)歷了郡縣制、州郡縣制、

9、道(路)州縣制、省府縣制、省縣制等發(fā)展時(shí)期?？たh制取代分封制,結(jié)束了長(zhǎng)期諸侯割據(jù)、戰(zhàn)國(guó)爭(zhēng)雄的局面,有利于國(guó)家的統(tǒng)一和政治穩(wěn)定,具有歷史的進(jìn)步性,但是這一體制也構(gòu)成了中國(guó)高度中央集權(quán)的政治基礎(chǔ)和封建專制主義的思想基礎(chǔ),容易形成央強(qiáng)地弱的局面,不利于地方自主權(quán)和積極性的發(fā)揮,以至于在政府體制的安排上多次在集權(quán)與分權(quán)間徘徊,在地方行政體制上多次出現(xiàn)二級(jí)制——三級(jí)制——二級(jí)制——三級(jí)制的怪圈循環(huán)。行政體制作為上層建筑,是階級(jí)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)

10、、文化等因素的綜合反映。伴隨著歷史的演進(jìn)、社會(huì)的變遷以及政權(quán)的變更,行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)體系和行政區(qū)劃各要素的內(nèi)容、形式都發(fā)生不同程度的變化。影響地方行政體制變遷的主要因素有:國(guó)土面積、政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、民族因素、歷史社會(huì)因素等。
　　 第二章市制與市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的興起及其演進(jìn)。作為一種地方行政建制,市制創(chuàng)始于歐洲國(guó)家。中國(guó)近代意義上的市建制,是伴隨著城市的發(fā)展,在清末民初推行城鄉(xiāng)分治的基礎(chǔ)上逐漸形成和發(fā)展起來的。市制在發(fā)展的過程中。

11、經(jīng)歷了隸屬于縣、與縣并立到一些市領(lǐng)導(dǎo)縣等不同的階段。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制發(fā)端于國(guó)民政府時(shí)期,經(jīng)歷了“建立——撤銷——再建立——全面實(shí)施”的發(fā)展歷程。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的興起,既有決策層加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、推動(dòng)城市化進(jìn)程的制度考量,也與地區(qū)行署的發(fā)展和演變密切相關(guān)。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制實(shí)施的積極意義在于:有利于縮小政府結(jié)構(gòu)規(guī)模,提高行政效率;有利于克服省級(jí)政府管理幅度過大、管理負(fù)擔(dān)過重的問題;有利于推動(dòng)城市化的發(fā)展進(jìn)程,促進(jìn)中心城市的快速發(fā)展;有利于打破傳統(tǒng)市縣之間

12、的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割、工業(yè)農(nóng)業(yè)分離的弊端,為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和統(tǒng)籌發(fā)展,促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)居民的共同富裕提供有利條件;使生產(chǎn)要素在更大的區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效整合和優(yōu)化配置,提高了資源利用的效率,促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而,由于決策層體制設(shè)計(jì)上存在缺陷,加之地方利益的驅(qū)動(dòng),市領(lǐng)導(dǎo)縣體制后來逐步地演變?yōu)橐孕姓芾砗透刹堪仓脼槟康牡摹笆泄芸h”體制,從而成為制約縣域發(fā)展的障礙。
　　 第三章省直管縣(市)改革的動(dòng)因分析。省直管縣(市)改

13、革的直接動(dòng)因是消除市管縣體制的弊端,根本動(dòng)因則是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善,以行政管理和干部安置為目的的“市管縣”體制逐步暴露出諸多的缺陷,其弊端主要有:缺乏憲法和法律的支撐;地級(jí)市政府職能定位模糊和不當(dāng),制約其積極作用的發(fā)揮;層次增多,加大了行政管理成本;泛城市化現(xiàn)象嚴(yán)重;“小馬拉大車”現(xiàn)象普遍;存在著市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣的現(xiàn)象,等等。本文還通過對(duì)兩類不同發(fā)展水平的縣域的分析,提出在經(jīng)濟(jì)發(fā)

14、達(dá)地區(qū),其改革的直接推手或動(dòng)力來自于區(qū)域內(nèi)部,即“草根經(jīng)濟(jì)”的推動(dòng),而在欠發(fā)達(dá)地區(qū),其直接動(dòng)力則來自于外力,即中央和省級(jí)政府的推動(dòng)。此外,管理層次與管理幅度相協(xié)調(diào)的理論、效率與公平關(guān)系的理論、民主政治與公民社會(huì)發(fā)展的理論、依法治國(guó)的理論、科學(xué)發(fā)展的理論(科學(xué)發(fā)展觀)以及關(guān)于“市管縣”體制改革的種種理論探討,為省直管縣(市)的改革提供了理論依據(jù);中國(guó)傳統(tǒng)行政體制的歷史積淀,現(xiàn)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境,以及省直管縣(市)的改革實(shí)踐等,為“省

15、管縣”體制的實(shí)施提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。新公共管理理論的興起及其后爆發(fā)的新公共管理運(yùn)動(dòng),在西方國(guó)家掀起了以變革政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與管理方式、調(diào)整地方行政區(qū)劃和政府職能定位為主要內(nèi)容的地方政府改革,為我國(guó)地方政府體制的改革和創(chuàng)新提供了有益的國(guó)際借鑒。
　　 第四章省直管縣(市)改革的實(shí)踐進(jìn)程與面臨的困境和障礙?！笆泄芸h”體制所存在的諸多弊端,已經(jīng)引起中央和各級(jí)政府的高度重視,不少省份正積極地進(jìn)行省直管縣(市)改革的嘗試。浙江省是我國(guó)最早推行

16、財(cái)政省管縣體制和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策并先行受益的省份。海南省自1988年建省以后,就一直實(shí)行行政上的“省直管縣(市)”的體制。繼浙江、海南改革之后,湖北、安徽、吉林、江西等20多個(gè)省份也積極進(jìn)行省直管縣(市)的改革試點(diǎn),取得了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)和可喜的成就。然而,各地在改革的過程中也暴露出了一些問題,如權(quán)力存在虛擴(kuò)現(xiàn)象,實(shí)質(zhì)性權(quán)力下放力度不夠:與現(xiàn)行行政管理體制和法律制度相矛盾;市級(jí)政府的職能定位不當(dāng),市縣關(guān)系趨于緊張;縣難以適應(yīng)擴(kuò)權(quán)后管理上的需要

17、;缺乏權(quán)力監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定和措施等。本章還主要從心理層面、操作層面、體制層面、政治文化層面、法律制度層面等不同的視角,對(duì)“省管縣”體制實(shí)施的困境與障礙作了較為全面的探討。
　　 第五章我國(guó)地方政府體制的創(chuàng)新。實(shí)行省直管縣(市)的體制是改革和完善我國(guó)地方政府體制的重要的制度設(shè)計(jì)。但是我國(guó)的基本國(guó)情是幅員遼闊、人口眾多、各地區(qū)資源、經(jīng)濟(jì)和文化等差異很大,這就決定了我國(guó)地方政府體制的構(gòu)建不能搞“一刀切”,就像不能在全國(guó)全篇一律地實(shí)行市管

18、縣體制一樣,省直管縣(市)體制也不能成為我國(guó)地方政府體制唯一的制度選擇。本文從宏觀架構(gòu)與具體路徑兩個(gè)層面提出創(chuàng)新我國(guó)地方政府體制的政策設(shè)想。宏觀架構(gòu)是以省管縣為主,市領(lǐng)導(dǎo)縣為輔,兩種體制協(xié)調(diào)并舉。論文分析了建立這種新型的體制架構(gòu)的必要性和意義,并在前一部分分析省直管縣(市)面臨的困境與障礙的基礎(chǔ)上,提出了體制創(chuàng)新的基本思路:創(chuàng)新政治文化;轉(zhuǎn)變政府職能;改變管理方式;健全監(jiān)督機(jī)制:完善法律法規(guī)。同時(shí)還提出了重構(gòu)市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的設(shè)想,并以此作

19、為省管縣體制的必要補(bǔ)充。創(chuàng)新地方政府體制的具體路徑包括:縮省并縣;增設(shè)直轄市和較大的市;推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革;加強(qiáng)縣際及縣市之間的區(qū)域聯(lián)合;地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)郊縣;縣級(jí)政區(qū)劃分等第;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府實(shí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))治與縣派相結(jié)合的體制。
　　 第六章縣域自治——地方政府體制改革的出路和方向。本章通過對(duì)中國(guó)歷代政府體制的演變歷史及其規(guī)律的梳理,認(rèn)為單純地依靠政府自身的改革,地方政府體制將難免陷入“二級(jí)制——三級(jí)制——二級(jí)制——三級(jí)制”的怪罔循環(huán),而治