集體建設用地市場實踐：產(chǎn)權殘缺與制度改革

1、集體建設用地市場的發(fā)展實踐，是政府從基于行政權力干預集體建設用地空間配置，到集體與政府博弈中不斷建立集體建設用地市場體系的過程。但對照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場制度建設要求，該市場體系仍然存在由于產(chǎn)權殘缺而“天生”不足的問題，因此，需要以產(chǎn)權制度完善為基礎，不斷推進制度規(guī)范建設。一、 一、 索?。簭漠a(chǎn)品剩余到空間剩余 索?。簭漠a(chǎn)品剩余到空間剩余中國土地要素市場的建設，尤其是農(nóng)村土地要素市場建設，與農(nóng)民流動有著密切的關系。承包制改革背景下的農(nóng)

2、業(yè)剩余型農(nóng)民流動，促進了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與集中，而工業(yè)剩余型農(nóng)民工向服務業(yè)、城鎮(zhèn)的流動，為集體建設用地市場建設奠定了基礎。農(nóng)業(yè)剩余型、工業(yè)剩余型的農(nóng)民流動，更多地體現(xiàn)了農(nóng)民自主選擇；而自新世紀尤其是 2010 年以來，由于鄉(xiāng)村空間人口密度降低，以及政府推進的城鎮(zhèn)化空間拓展加快，所形成的以空間剩余為主的農(nóng)民流動更多體現(xiàn)了政府主導性特征。從鄉(xiāng)村的人 從鄉(xiāng)村的人力剩余到鄉(xiāng)村的空間剩余，表現(xiàn)出什么樣的特征呢？ 力剩余到鄉(xiāng)村的空間剩余，表現(xiàn)出什么樣的特

3、征呢？從本質(zhì)上講農(nóng)業(yè)和工業(yè)剩余更多表現(xiàn)出市場性的特征，空間剩余更多表現(xiàn)出行政性特征；農(nóng)業(yè)和工業(yè)剩余更多表現(xiàn)出人口紅利，或者是農(nóng)村人口的紅利特征；空間剩余體現(xiàn)出政府追逐鄉(xiāng)村空間這樣一個紅利的特征。從產(chǎn)品剩余到空間剩余，政府獲得了什么呢？ 從產(chǎn)品剩余到空間剩余，政府獲得了什么呢？在人民公社時期政府通過城鄉(xiāng)間工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差對農(nóng)產(chǎn)品進行了剝奪，農(nóng)民貢獻了剩余產(chǎn)品，根據(jù)一些農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學家的測算這一時期農(nóng)民為國家貢獻了 3000-8000 億元；改革

4、開放以來，通過土地價值剝奪的方式，又讓農(nóng)民貢獻了 8-10 萬億元。也就是說在人民公社時期農(nóng)民每年向社會貢獻兩三百億的產(chǎn)品剩余；而進入改革開放后的城鎮(zhèn)化工業(yè)化發(fā)展時期，農(nóng)民每年向社會貢獻兩三千億的空間價值。二、集體用地市場化：空間剩余的權衡 二、集體用地市場化：空間剩余的權衡政府對于空間剩余的過度追求，也一定程度上帶來社會矛盾。在這樣的背景條件下，農(nóng)村集體建設用地市場化得到了一定程度發(fā)展，這也是對政府追求空間剩余的一種權衡。但是，從改革

5、軌跡來看，國有土地的有償使用制度改革，從提出到實施非常迅速；而農(nóng)村集體建設用地市場制度的建設從 2005 年廣東試點到后來全國試點，相對來講推進不夠迅速，集體建設用地市場體系建設還存在很多不足。這里結合長三角和珠三角的一些具體做法，主要以集體經(jīng)營性建設用地的市場為例做相關分析。長三角鮮明地體現(xiàn)了政府引導集體主導式的農(nóng)村土地市場模式；珠三角更多體現(xiàn)了較為充分的市場性特征。如何更好理解珠三角、長三角兩個區(qū)域不同的市場特征呢？結合廣州、無錫這

6、兩個典型區(qū)域的問卷調(diào)查研究，我們構建了集體經(jīng)營性建設用地使用權特征價格模型的地價影響因素，按實物、權益和區(qū)位分為三大類進行分析。集體建設用地價格的實現(xiàn)程度，表現(xiàn)在其市場發(fā)育程度，彰顯或者是體現(xiàn)了集體建設土地權益的保障程度，因此，這里以價格為因變量。實物型或者物理型自變量考慮到土地面積、基礎設施、幾通一平的建設等等相關的情況；權益因素考慮到土地權能、入市條件、交易方式及空間規(guī)劃相關影響。例如，是否有土地證的影響就有差別，廣州這些地方集體土

7、地使用證比較少，而無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一般都有自己的土地證。又如是否可以土地抵押，廣東這個地方?jīng)]有土地證抵押比較困難；此外，區(qū)位因素，包括地理區(qū)位、交通區(qū)位以及否接近工業(yè)園區(qū)等。比較分析得出的結論是：從實物的影響因素來看，兩地的影響系數(shù)比較相近；從權益因素來看，權益因素對于無錫的土地價格影響比較大，因為在無錫集體土地是可以抵押的；從區(qū)位因素來看，兩地存在著很大的差別，區(qū)域因素對于無錫集體建設用地價格的影響較小，影響系數(shù)是 19.34%，而廣州這

8、一因素的影響達到51.75%，這是因為無錫有政府統(tǒng)一的集體建設用地指導價，而廣州沒有政府指導價的影響，主要體現(xiàn)了農(nóng)民集體和企業(yè)之間的意愿性，所以從這個角度來講，無錫所實施的集體土地產(chǎn)權的管制對于地價有著很大的影響。三、制度改革：產(chǎn)權平等與空間平等 三、制度改革：產(chǎn)權平等與空間平等如何去改革呢？需要從產(chǎn)權平等和空間平等兩個角度進行考慮，當前農(nóng)村集體建設用地市場建設實踐中，存在選擇性同地、限制性同權、約束性同價、過度性同責等問題。究其原因，

9、空間剩余索取權的存在，影響了地方政府對于產(chǎn)權平等實現(xiàn)激勵，產(chǎn)權不平衡助力了空間剩余擴大。因此，同權是核心，是同地、同價、同責的基礎。只有實現(xiàn)了同權，才可能創(chuàng)新集體建設用地產(chǎn)權主體的決策參與意愿，從而實現(xiàn)同責。1.探索建立同地機制主要包括：（1）規(guī)劃同地：改變城市規(guī)劃圈內(nèi)、外差別做法，讓集體建設用地更多地分享城市發(fā)展“紅利”；（2）城鄉(xiāng)同地：以城鄉(xiāng)基礎設施合理均等化為引導，針對性地增加農(nóng)村建設用地供應；（3）發(fā)展同地：以資源環(huán)境承載力為約

10、束引導不同發(fā)展水平區(qū)域適度均衡發(fā)展。2.積極構建同權機制主要包括：（1）結構同權：不斷完善農(nóng)村集體建設用地權利結構體系；（2）權能同權：構建體現(xiàn)市場規(guī)則的農(nóng)村集體建設用地權能；（3）安全同權：更加注重集體建設用地產(chǎn)權安全的保障，避免集體與政府的過度合作。3.構建同價實現(xiàn)機制主要包括：（1）制度同價：以同權為基礎構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場同價保障機制；（2）市場同價：城鄉(xiāng)統(tǒng)一的收購儲備制度并非是市場同價的有效保障。切實落實多主體供地機制，

11、構建體現(xiàn)市場競爭的同價實現(xiàn)機制；（3）同地同價：賦予農(nóng)村集體或農(nóng)戶用途選擇權，不能由政府單方面確定僅用于城市租賃住房建設。4.完善同責內(nèi)涵主要包括：（1）差別同責：集體建設用地更多地體現(xiàn)了服務集體用地空間上基礎設施建設的責任，不能用國有建設用地的責任簡單套用；（2）生計同責：集體建設用地市場配置，也涉及到使用者、租賃者等的權益與生計保障；（3）服務同責：雖然國有、集體權益主體有差異，但政府需要提供與國有建設用地具有同等效力特征的同責服務