稅收的政治學(xué)分析

1、【摘要】以往的關(guān)于稅收的文獻都是從經(jīng)濟學(xué)的角度進行思考的，但是國家稅收行為本身會對政治方面產(chǎn)生很多重大的影響。所以有必要從政治學(xué)的角度來理解國家稅收行為?！娟P(guān)鍵詞】稅收政治學(xué)分析稅收從來就不僅僅具有經(jīng)濟學(xué)的涵義，可以說稅收的方方面面都會對政治體制產(chǎn)生巨大而深遠的影響，當(dāng)稅收取代別的收入方式成為國家財政收入主體的時候，當(dāng)稅收權(quán)限在各級政府之間進行劃分的時候，當(dāng)一個政治體系決定一定時期內(nèi)的稅收總額的時候，當(dāng)采取以直接稅為主還是以間接稅為主的

2、時候，對政治的深遠影響就開始了。當(dāng)然，政治體系的結(jié)構(gòu)也會對稅收的方方面面產(chǎn)生巨大的制約和影響，決定著一個國家稅收政策的走向以及演變路徑。我們在這里主要考察前者。一、以稅收取代“自產(chǎn)”意昧著什么按照Campbell的觀點，根據(jù)收入來源不同，歷史上主要存在六種財政國家：領(lǐng)地國家、貢賦國家、關(guān)稅國家、稅收國家、貿(mào)易國家、自產(chǎn)國家。自產(chǎn)國家和稅收國家在歷史上占了主導(dǎo)地位。所謂自產(chǎn)國家，是指國家控制著社會中的絕大部分財產(chǎn)，國家的財政收入主要來自于

3、國家自有的財產(chǎn)形成的收人，國家自己生產(chǎn)財政收入。稅收國家的財政收入則主要來自于非國有部門的稅收。歷史發(fā)展的趨勢是稅收國家在取代自產(chǎn)國家，那么這種轉(zhuǎn)化究竟會帶來什么樣的政治變化呢普遍的研究認為以稅收國家取代自產(chǎn)國家是英國憲政體制得以建立的一個最重要的前提。1978年以后，現(xiàn)代稅收開始在中國興起，這種轉(zhuǎn)變意味著中國由此從自產(chǎn)國家向稅收國家轉(zhuǎn)變。當(dāng)然直到現(xiàn)在中國還不是一個完全意義上的稅收國家，因為中國的稅收收入也就是預(yù)算內(nèi)收入只占據(jù)國家財政收

4、入的一半左右，而預(yù)算外收入以及制度外收入也占據(jù)了財政收入的一半左右，甚至可能更多。但由此可以說明納稅人意識卻已經(jīng)開始在中國形成，所以馬駿認為，為了有效適應(yīng)財政國家轉(zhuǎn)型后的社會環(huán)境，增強政權(quán)的合法性，實現(xiàn)財政收入的最大化，中國必須探索預(yù)算民主之路，逐步推行以人大預(yù)算監(jiān)督為核心的預(yù)算民主。其他一722《當(dāng)代經(jīng)濟)2007年第6期(上)些人也認為中國建立公共財政的目標(biāo)其實質(zhì)取向就應(yīng)該是民主財政。稅收國家的出現(xiàn)不僅意味著預(yù)算民主的出現(xiàn)，而且意味

5、著當(dāng)代人權(quán)利的保護和實施。任何權(quán)利的實施都是需要成本的，因為“實施權(quán)利是費錢的，特別是統(tǒng)一而公平的實施；到了法律權(quán)利還沒被實施的程度，那它就是空有其名?！睙o論是積極的權(quán)利還是消極的權(quán)利，沒有政府的保護和干預(yù)都是無法實施的，稅收國家條件下納稅人所期望的私有產(chǎn)權(quán)的界定和保護更是要依賴于一個征稅和花錢的政府。二、分稅制帶來的變化稅收國家也必須要考慮的一個問題就是各種稅種應(yīng)該如何在各級政府之間進行劃分，哪些稅要由中央政府征收，哪些稅要由地方政府

6、征收。理論上來說。存在中央政府或者地方政府征收全部稅收的可能，但是無論從經(jīng)濟效率來說還是從政治穩(wěn)定來說，都是不可取的。那么分權(quán)的理由又是什么呢這方面公共產(chǎn)品理論的影響最大。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，政府代表全體社會成員提供公共產(chǎn)品，必須賦予國家以特殊的壟斷權(quán)力——征稅權(quán)，國民將自己的部分財產(chǎn)權(quán)讓渡給國家，以使其具有強大的經(jīng)濟實力。從而積極提供公共產(chǎn)品所必須的資金。公共產(chǎn)品按其收益可以分為兩大類：一類是全國性的公共產(chǎn)品，另一類是地方性的公共產(chǎn)品。

7、從積極的層面來講，地方政府的自主性越來越明顯，在改善公共服務(wù)質(zhì)量方面，也更加貼近民眾的需要，在提高民眾的參與性方面部分地方已經(jīng)取得了突破。比如浙江溫嶺的參與式預(yù)算，地方政府間的競爭也促進了社會和經(jīng)濟發(fā)展。整體來說，分稅制給地方自治創(chuàng)造了一定的條件，而且也在一定程度上促進了地方能力的建設(shè)，中央和地方的關(guān)系出現(xiàn)了各種重大和復(fù)雜的變化。消極方面也是存在的，從政治的角度來理解主要有兩個方面：一是地區(qū)差距擴大，二是地方政府被俘獲現(xiàn)象增多。地區(qū)差距

8、擴大當(dāng)然有很多原因，但是由于分稅制開始之時各地基礎(chǔ)大不一樣，為了使改革能順利進行，中央最終承認地方稅收基數(shù)全部返還，增收進行分成，也就要“保地方利益，中央財萬方數(shù)據(jù)政取之有度”。其實這種不徹底的分稅制是造成窮者愈窮、富者愈富。在2000年前后，廣東省的國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)是甘肅青海等省份的36倍以上，與其臨省江西、安徽、湖南相比差距也有2—4倍。那么為什么分稅制改革之后，地方政府被俘獲的現(xiàn)象增加了呢對政府俘獲最簡化的理解就是政府和特殊利益集

9、團結(jié)合，雙方互相利用，政府不再以公共的利益為目的進行公共管理。比如拆遷問題，企業(yè)排污問題，地方保護主義問題等等。分稅制的改革并沒有明確各級地方政府的事權(quán)劃分，也沒有明確轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，在行政集權(quán)的體制下進行的財政分權(quán)，很容易就造成財權(quán)不斷上收，事權(quán)不斷下方的情況。地方政府愿意被俘獲除了支出的壓力之外，還有直接的利益訴求。我們可以簡單的理解為預(yù)算內(nèi)支出之外的不必要的支出，或者說無法列入預(yù)算內(nèi)的各項支出，如招待費、超編人員費用、無法列入財政

10、預(yù)算的基本建設(shè)費用、無法列入財政預(yù)算的政府固定資產(chǎn)擴展費用等等。擴展性支出可以在一定程度上彌補晉升不足所造成的心理失衡。比如在一些發(fā)達地區(qū)，通過擴展性支出，可以建豪華辦公樓、招待所、高級轎車和提供不受政策約束的各種在職消費，如提供高消費式的公務(wù)旅行、高消費的來賓招待等。三、稅收總額和代際公平稅收收入當(dāng)然不能是無限制的，肯定是有一個限額，不管這個限額是比例制(比如規(guī)定不能超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的多少)還是絕對的數(shù)額制(以一定量的貨幣)來表示，限

11、額肯定都是必要的。當(dāng)然，一般的考慮都是為了保持經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。但是從政治學(xué)的角度來分析，理由當(dāng)然不止如此。如果說各種稅負負擔(dān)考慮的是當(dāng)代人之間的公平問題，那么稅收總額的多少其實還涉及到了代際公平的問題。代際公平是公共管理者必須要考慮的價值問題。那么為什么說征稅多少和代際公平有關(guān)呢我們可以考慮一個簡單的問題，當(dāng)前我們國家各級政府都負債累累，那么這些債務(wù)應(yīng)該由我們的后代甚至后代的后代來償還嗎支持者當(dāng)然會認為公共財政的支出所帶來的益處對于

12、當(dāng)前和后代都是有益的，比如環(huán)境保護、教育投資、道路橋梁的修建，研究和開發(fā)的投入等等。但是這是比較籠統(tǒng)地說法，如果再詳細思考下去，結(jié)論就不是那么確定了。所以，當(dāng)考慮利用征稅來滿足我們當(dāng)前的需要目標(biāo)時，把后代的需求也考慮進來是有益的，尤其是遠期后代。由此來說，稅收和支出即使不平衡也應(yīng)該有一定的限度，支出總額應(yīng)該受到限制，不能無限制的提升稅收總額來滿足當(dāng)前支出的需要，馬斯特里赫特標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定預(yù)算赤字不得超過國民總值的3％，除了經(jīng)濟原因的考慮之外，

13、我們也可以把之視為代際公平的考慮。平衡預(yù)算的理念就應(yīng)該是當(dāng)代人需求的成本不應(yīng)該由后代入來承擔(dān)。四、直接稅、間接稅與財政幻覺征稅必須要對稅種進行分類的，比如財產(chǎn)稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅，增值稅、消費稅、關(guān)稅等等。從政治的角度來說，采取不同的征稅方式，對納稅人的心理會產(chǎn)生截然不同的影響，進行會影響納稅入的意識和行為，納稅人的意識和行為是預(yù)算民主的重要內(nèi)容和前提條件。對于這方面的分析，以布坎南在《民主財政論》中對“財政幻覺”的分析最為出名。

14、他分析到，由于稅負轉(zhuǎn)嫁，使得絕大多數(shù)人不知道自己究竟負擔(dān)了多少稅；由于財政支出審查在詳盡程度上的有限性，使得公民不知道自己從公共支出中究竟受益多少。所以公民就沒有依據(jù)，不能在進行客觀的成本收益比較基礎(chǔ)上做出科學(xué)的選擇。他還證實，不同稅收制度(直接稅和間接稅)、不同征收方式(預(yù)扣或結(jié)算)對納稅意識的影響不同，直接稅下的影響強，間接稅下的影響弱，即在直接稅下人們較多地知道自己負擔(dān)了稅收和負擔(dān)了多少稅，而在間接稅下人們不太能確切地知道自己納了

15、多少稅，甚至不知道哪些是征稅商品、哪些是非征稅商品、主要征稅商品的稅率是多少。在預(yù)扣制度下，人們也更不容易了解自己繳了多少稅。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，低收入者常常高估自己的納稅義務(wù)，而高收入者常常低估自己的納稅義務(wù)。可以有這樣的分析結(jié)論：直接稅制下傾向于使人們要求減少征稅(減少公共產(chǎn)品的提供量)，間接稅下傾向于要求增加稅收(增加公共產(chǎn)品的提供量)。中國目前納稅基本上都是代繳代扣的，間接稅占的比重依然很高，僅消費稅每年都能占到流轉(zhuǎn)稅總額的10％以上

16、。很多人在間接稅的體制下即使已經(jīng)繳納了很多稅，卻并沒有覺得自己為國家納了多少。從好處來說，國家征稅相對比較容易，因為納稅人一般不會有大的抵制行為；不過間接稅為主的納稅體制會制約納稅人意識的增強，納稅人進而對國家征了多少稅，這些稅都用在了什么地方也就沒有動力去關(guān)注，從而影響預(yù)算民主的發(fā)展。預(yù)扣稅款也會起到類似作用，預(yù)扣稅款本身也會減少所得稅的意識。所以說，“財政幻覺”會影響公共選擇的效果，影響民主財政的實現(xiàn)程度。五、結(jié)論關(guān)于稅收對政治的影

17、響當(dāng)然不僅限于以上這些，比如由誰來確定征稅權(quán)利會對政治體制產(chǎn)生什么影響，稅式支出的政治影響，稅負對公平的影響等等，這里不想對稅收的政治影響進行面面俱到的分析，只是想提供一個經(jīng)濟學(xué)之外觀察稅收的角度，從而對一個國家稅收行為進行更為全面的理解?！緟⒖嘉墨I】【1】馬駿：預(yù)算民主：中國預(yù)算改革的政治基礎(chǔ)【A】北京，中央編譯出版社2005?！?】馬駿：中國公共預(yù)算改革理性化與民主化【q。北京，中央編譯出版社2005?！?】【美】史蒂芬霍爾姆斯，凱