對(duì)于改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制的探討

1、發(fā)展論壇對(duì)于改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制的探討王謙(山東財(cái)政學(xué)院，山東濟(jì)南250014)[摘要】本文首先回顧了我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的歷史進(jìn)程，接著以當(dāng)前的政策作為指導(dǎo)，就如何建立新型的國(guó)有資產(chǎn)管理體制作了進(jìn)一步的探討，提出建立三層次的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，并逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化的改革。[關(guān)鍵詞]國(guó)有資產(chǎn)管理體制；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)；三層次[中圖分類號(hào)]H237[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A【文章編號(hào)]1003—3890(2003)11一0010—0

2、2一、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的歷史進(jìn)程據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2001年底，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量達(dá)1093164億元，高于當(dāng)年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。其中，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)為731493億元，占669％；非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)為361671億元，占331％。這些國(guó)有資產(chǎn)分布在全國(guó)各地19萬(wàn)多戶國(guó)有企業(yè)中。為了管好龐大的國(guó)有資產(chǎn)，自上個(gè)世紀(jì)80年代起，我國(guó)就開始了國(guó)有企業(yè)及國(guó)有資產(chǎn)管理改革的艱難歷程：1988年8月，國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局，以行使對(duì)中華

3、人民共和國(guó)境內(nèi)外全部國(guó)有資產(chǎn)的管理職能；1993年11月，中共中央十四屆三中全會(huì)做出《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的體制。這意味著在政企分開之外，首次提出了政資分開的概念；1993年以后，深圳、上海等地開始進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制的探索，提出了構(gòu)建“兩極管理”、“三個(gè)體系”、“三個(gè)層次”的新體制框架，即成立市國(guó)資委、國(guó)資辦作為國(guó)有資產(chǎn)專司管理機(jī)構(gòu)來(lái)履行出資人

4、職責(zé)，由市國(guó)資委向區(qū)縣綜合授權(quán)、市區(qū)兩極分管，由市國(guó)資委、國(guó)資營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)三個(gè)層級(jí)建立管理、監(jiān)督和營(yíng)運(yùn)體系。1998年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革過程中。國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局被撤銷并入財(cái)政部。同時(shí)機(jī)械、化工、內(nèi)貿(mào)、煤炭等15個(gè)以主管行業(yè)內(nèi)企業(yè)為主要職能的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門被改組為隸屬國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的“局”，并明確不再直接管理企業(yè)；2001年2月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下屬9個(gè)國(guó)家局被撤銷。這時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理格局是：“五龍治水”，即計(jì)委管投資、經(jīng)貿(mào)委管經(jīng)營(yíng)、財(cái)政部管財(cái)產(chǎn)

5、登記和收益、企業(yè)工委管高級(jí)經(jīng)理人任免、人事部管職工工資及保障等；2002年11月，黨的十六大宣布在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，并將在中央政府和省、市(地)兩級(jí)地方政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)；2003年3月十屆全國(guó)人民代表大會(huì)審議并通過了新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，提出深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)

6、立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱國(guó)資委)，將國(guó)家經(jīng)貿(mào)委指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改革和管理的職能，中央企業(yè)工委的職能，以及財(cái)政部有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的部分職能整合起來(lái)。此次國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革可以說(shuō)是政府機(jī)構(gòu)改革的重頭戲，自歷經(jīng)十?dāng)?shù)年的變遷之后，國(guó)有資產(chǎn)管理體制終于進(jìn)入一個(gè)新的階段。二、如何建立有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制當(dāng)前提出設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，按照權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人管事相結(jié)合的原則，國(guó)務(wù)院將授權(quán)國(guó)資委代表國(guó)家履行出資

7、人職責(zé)，依法對(duì)企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)資委的監(jiān)管范圍確定為中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國(guó)有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)，由改革后設(shè)立的省、市(地)兩級(jí)地方政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。其他的國(guó)有資產(chǎn)，依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行管理。由此筆者對(duì)于改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制的具體思路如下：(一)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的理論基礎(chǔ)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，構(gòu)建我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制應(yīng)以公共財(cái)政理論為指導(dǎo)思想。這一理論說(shuō)明，從符合經(jīng)濟(jì)效率的角度出發(fā)，私人產(chǎn)品理應(yīng)由

8、私人部門來(lái)生產(chǎn)和提供，而對(duì)于市場(chǎng)無(wú)法提供的純公共產(chǎn)品和市場(chǎng)提供不足的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。則由政府來(lái)進(jìn)行全部或部分的提供。這樣，政府部門不應(yīng)再承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)性很強(qiáng)的私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。國(guó)有資產(chǎn)管理體制的設(shè)計(jì)也應(yīng)圍繞于此展開。公共品將成為國(guó)有資產(chǎn)管理的重點(diǎn)，而私人品將逐漸退出國(guó)有資產(chǎn)管理的范圍，這將大大提高國(guó)有資產(chǎn)管理的效率。(二)雖然有公共財(cái)政的理論作指導(dǎo)，但國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革并不是一蹴而就的，必須根據(jù)目前的現(xiàn)狀提出具體的對(duì)策：那就是根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)

9、的不同類型，采取不同的國(guó)有資產(chǎn)管理的有效形式對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有資產(chǎn)，即行政事業(yè)資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)，以及少數(shù)公益性很強(qiáng)、需要長(zhǎng)期財(cái)政補(bǔ)貼的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，從公共財(cái)政角度講，這應(yīng)是國(guó)有資產(chǎn)管理的重點(diǎn)。對(duì)于這一部分國(guó)有資產(chǎn)可以組建政府企業(yè)或特殊法人企業(yè)。政府企業(yè)也可以稱為行政性企業(yè)，應(yīng)是政企合一，不獨(dú)立核算，無(wú)獨(dú)立法人地位，企業(yè)的管理者由政府官員兼任或委派，政府企業(yè)以生產(chǎn)公共產(chǎn)品為主，產(chǎn)品價(jià)[作者簡(jiǎn)介]王謙(1980一)，男，山東財(cái)政學(xué)院財(cái)

10、稅與公共管理學(xué)院研究生，研究方向：財(cái)政理論。10經(jīng)l螽潲2003／11萬(wàn)方數(shù)據(jù)格與成本無(wú)關(guān)。特殊的法人企業(yè)是以國(guó)家獨(dú)資為主，主要針對(duì)于自然壟斷和政策性壟斷行業(yè)，主要任務(wù)是生產(chǎn)“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”或某些特殊的產(chǎn)品，產(chǎn)品價(jià)格與成本相關(guān)，具有法人地位，但屬特殊法人，政企適當(dāng)分開、獨(dú)立核算。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有資產(chǎn)，即以企業(yè)資產(chǎn)為主的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，應(yīng)組建股份制企業(yè)，納入新國(guó)資機(jī)構(gòu)的管理范圍。這類企業(yè)主要從事國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)和支柱行業(yè)，依據(jù)《公司法》運(yùn)作，

11、政企分開，國(guó)家參股或控股，具有普通法人的地位，按照標(biāo)準(zhǔn)的公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行管理。盡管按照公共財(cái)政理論，國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)逐步從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，但國(guó)有企業(yè)退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域是一個(gè)比較長(zhǎng)期的過程，并且競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有資產(chǎn)在整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)中占的比重較大i這決定了國(guó)有資產(chǎn)管理的工作在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)必須以此為重點(diǎn)展開。我們目前提出的新型的以建立國(guó)資委為標(biāo)志的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，實(shí)際上就是主要針對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理體制。1國(guó)有企業(yè)實(shí)行分級(jí)所有。變現(xiàn)行的國(guó)有企業(yè)實(shí)行國(guó)家

12、統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的體制為政府分級(jí)所有、分級(jí)監(jiān)管。關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。這樣做，首先，可以在不改變企業(yè)公有制性質(zhì)的前提下，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。其次，實(shí)行分級(jí)所有能解決所有者缺位問題，使各級(jí)政府的責(zé)權(quán)更加明確。再次，實(shí)行分級(jí)所有有利于正確處理中央和地方的關(guān)系，較好地發(fā)揮中央和地方的積極性。2在分級(jí)所有的基礎(chǔ)上建立

13、三層次的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。第一層次，實(shí)現(xiàn)政府所有者職能與資產(chǎn)管理者職能的分離，中央政府和省、市(地)兩級(jí)地方政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表，是處置國(guó)有資產(chǎn)的決策機(jī)構(gòu)，行使國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能。國(guó)資委負(fù)責(zé)監(jiān)管中央所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)，地方政府的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管地方所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)。主要從宏觀政策、法規(guī)等方面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行全方位的管理，選擇國(guó)有資產(chǎn)的出資代理人，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，并從價(jià)值總量上保證國(guó)

14、有資產(chǎn)的安全與增值。第二層次，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理者職能與資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者職能的分離，建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。首先實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)出資代理人市場(chǎng)化。政府從人才中介市場(chǎng)選擇出資代理人，政府與出資代理人是經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系。然后國(guó)有資產(chǎn)的出資代理人取得國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)后，以被授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)注冊(cè)成立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是國(guó)有資產(chǎn)的管理者，是國(guó)有企業(yè)的參股控股公司，具有法人資格，代理行使國(guó)有資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。被授權(quán)的國(guó)有出資代理人實(shí)行無(wú)限

15、責(zé)任制，建立高收益與高風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)等的動(dòng)力機(jī)制。第三層次，在產(chǎn)權(quán)登記的基礎(chǔ)上，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司投資到哪里，就在哪里行使股東的權(quán)利，而聘請(qǐng)的企業(yè)管理者(即經(jīng)理)只是專一的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，對(duì)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理負(fù)責(zé)，并對(duì)企業(yè)的發(fā)展提出可行性的報(bào)告，以此促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。由此可見，實(shí)行三層次的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，既能實(shí)現(xiàn)政企分開，又能確保國(guó)有資產(chǎn)的高效管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。3逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化的改革。這種形式利用不同投資機(jī)構(gòu)追求最大利益的動(dòng)機(jī)

16、，促進(jìn)所有者職能到位，并且形成規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)?？梢圆捎谩敖Y(jié)構(gòu)性調(diào)整國(guó)有股的方法”。首先，根據(jù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的要求，確定國(guó)有資本的產(chǎn)業(yè)優(yōu)先順序；然后，根據(jù)企業(yè)在本產(chǎn)業(yè)的重要程度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)任務(wù)來(lái)確定國(guó)家是否控股及國(guó)有股在股本結(jié)構(gòu)中應(yīng)保留的比重，有分別的實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。除保留的國(guó)有股外，其余部分的國(guó)有股一次或分幾次向社會(huì)公眾轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)間接上市。防止不分產(chǎn)業(yè)情況直接安排國(guó)有股上市對(duì)股市造成災(zāi)難性的沖擊。另外，還要將國(guó)有股適當(dāng)向優(yōu)先股

17、轉(zhuǎn)化，避免不同股利分配方案對(duì)國(guó)有股的不利影響，保障國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。三、建立有利于改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制的配套制度(一)法律制度自1990年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的通知》出臺(tái)以來(lái)，又先后出臺(tái)了《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》、《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》等三個(gè)行政法規(guī)。國(guó)家有關(guān)部委也先后出臺(tái)了產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、租賃、承包、改制、出售、清產(chǎn)核資、境外國(guó)有資產(chǎn)管理等200多部規(guī)章。

18、這些法規(guī)、規(guī)章雖然在國(guó)有資產(chǎn)管理中起了一定的作用，但多為某一方面的，有很大的局限性。隨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的深化，沒有一部國(guó)有資產(chǎn)基本法律，國(guó)有資產(chǎn)管理是難以統(tǒng)一規(guī)范的。因而應(yīng)盡快出臺(tái)《國(guó)有資產(chǎn)法》，這是國(guó)有資產(chǎn)管理的母法，在這部法規(guī)中將對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的基本問題加以明確和規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)管理應(yīng)以《國(guó)有資產(chǎn)法》為依據(jù)，制定相關(guān)的法律法規(guī)，以促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理與經(jīng)營(yíng)新體制的建立和完善，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。(二)市場(chǎng)制度1培育和發(fā)展成

19、熟的資本市場(chǎng)?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面人手：深化國(guó)有企業(yè)改革，重塑資本市場(chǎng)的制度基礎(chǔ)；充分發(fā)揮投資銀行和基金的作用，培育資本市場(chǎng)主體；大力發(fā)展企業(yè)債券市場(chǎng)，從根本上解決資本結(jié)構(gòu)不合理問題；引進(jìn)兼并收購(gòu)機(jī)制，進(jìn)一步完善資本市場(chǎng)。2建立高質(zhì)量、講誠(chéng)信的中介市場(chǎng)。隨著中介市場(chǎng)的健全，應(yīng)將國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估與審計(jì)，交給有資格的注冊(cè)評(píng)估師與審計(jì)師。要提高資產(chǎn)評(píng)估審計(jì)機(jī)構(gòu)的水平及資產(chǎn)評(píng)估師與審計(jì)師的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。避免由于中介市場(chǎng)的不完善造成