土地發(fā)展權(quán)及其對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)保障研究——基于區(qū)域協(xié)調(diào)與資源保護(hù)的視角.pdf

1、我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型期，特別是改革開放30年后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于新的歷史階段，有必要總結(jié)和反思30年來(lái)的所得所失。一方面經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展以環(huán)境破壞和資源耗竭為代價(jià)，進(jìn)一步發(fā)展的資源環(huán)境瓶頸已經(jīng)凸顯；另一方面經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地域不均衡性日趨嚴(yán)重，亟需構(gòu)建一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，將我國(guó)未來(lái)發(fā)展面臨的區(qū)域協(xié)調(diào)和資源保護(hù)兩大難題結(jié)合研究實(shí)為必要。 本文作為一種理論探索與嘗試，抓住了影響區(qū)域發(fā)展失衡的關(guān)鍵問(wèn)題--區(qū)域土地發(fā)展權(quán)失衡，從區(qū)

2、域協(xié)調(diào)與資源保護(hù)視角出發(fā)，試圖通過(guò)構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間相結(jié)合的轉(zhuǎn)移機(jī)制，形成資金從開發(fā)區(qū)向保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移渠道，從而實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)對(duì)保護(hù)區(qū)所提供的生態(tài)公共品的付費(fèi)，促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，從而保障主體功能區(qū)建設(shè)與實(shí)施。此外，本文也對(duì)耕地保護(hù)與土地集約節(jié)約利用、和諧社會(huì)利益共享機(jī)制建設(shè)等問(wèn)題作了一定探索。本文在總結(jié)國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究和國(guó)外制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)土地發(fā)展權(quán)本土化的相關(guān)理論問(wèn)題做了探索，重點(diǎn)研究了我國(guó)建立土地發(fā)展權(quán)制度的必要性，土

3、地發(fā)展權(quán)的概念、歸屬、權(quán)能、地位與權(quán)利變動(dòng)等，最后初步探討了土地發(fā)展權(quán)制度在我國(guó)實(shí)施的可行性與預(yù)期收益問(wèn)題。 本文的主要研究結(jié)果如下： 1.我國(guó)主體功能區(qū)建設(shè)在著力解決保護(hù)與發(fā)展的矛盾同時(shí)，有可能引發(fā)新的問(wèn)題，即區(qū)域發(fā)展權(quán)失衡、資源保護(hù)成本分擔(dān)機(jī)制欠缺和耕地資源流失可能加劇等問(wèn)題。而現(xiàn)有的解決這些問(wèn)題的途徑都存在某種缺陷，有失靈的危險(xiǎn)。 2.土地發(fā)展權(quán)制度，作為一種補(bǔ)充性的解決問(wèn)題的方案和思路，對(duì)于解決上述問(wèn)題提

4、供了獨(dú)到的視角。無(wú)論是從理論、法律還是實(shí)踐看，我國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度都有建立的可行性。第一，我國(guó)主體功能區(qū)建設(shè)為土地發(fā)展權(quán)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移提供了可能；第二，耕地異地平衡規(guī)劃是依據(jù)《土地管理法》第三十三條提出的，契合了其思路，而依據(jù)土地發(fā)展權(quán)規(guī)劃提出的發(fā)展權(quán)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移方案是可以實(shí)現(xiàn)的；第三，雖然存在經(jīng)濟(jì)可行性與一定程度的政策沖突的兩難選擇，但地方層面的“實(shí)踐創(chuàng)新”緣于現(xiàn)行制度的非均衡性驅(qū)使，具有一定合理性，它為本文提供了可資借鑒之處。 3

5、.土地發(fā)展權(quán)是土地用途形態(tài)變更之權(quán)，可以依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行多種分類。我國(guó)土地發(fā)展權(quán)歸屬于集體土地使用權(quán)人--農(nóng)民，這是在我國(guó)特殊國(guó)情背景下的特有的制度創(chuàng)新安排。土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)重要的土地權(quán)利，對(duì)于完善我國(guó)以土地所有制為基礎(chǔ)，以土地使用權(quán)為核心的土地權(quán)利體系有重要意義，具有擁有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能。土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利變更遵循《物權(quán)法》的規(guī)定。 4.以耕地異地平衡規(guī)劃和土地發(fā)展權(quán)規(guī)劃為基礎(chǔ)，本文提出通過(guò)土地發(fā)展權(quán)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間轉(zhuǎn)

6、移相結(jié)合的機(jī)制來(lái)保障主體功能區(qū)建設(shè)。耕地異地平衡規(guī)劃旨在規(guī)范地方層面的“實(shí)踐創(chuàng)新”，改進(jìn)既有政策運(yùn)作績(jī)效，維護(hù)中央政府在耕地資源保護(hù)上的權(quán)威。土地發(fā)展權(quán)規(guī)劃提出了土地發(fā)展權(quán)總量配置、結(jié)構(gòu)配置、區(qū)域配置和時(shí)序配置的原則和方法。特別的，本文提出農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該依據(jù)各縣級(jí)行政區(qū)所擁有的農(nóng)地資源數(shù)量，尤其是耕地資源數(shù)量進(jìn)行配置，建設(shè)用地發(fā)展權(quán)則按照各縣級(jí)行政區(qū)建設(shè)開發(fā)活躍度進(jìn)行配置。這樣保護(hù)區(qū)可以分配到更多的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，而開發(fā)區(qū)則分配到更多的建設(shè)

7、用地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移是以縣級(jí)行政區(qū)為基本單位，以縣級(jí)人民政府及其專設(shè)機(jī)構(gòu)(土地發(fā)展權(quán)銀行)為主體，采取市場(chǎng)方式在全國(guó)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。而土地發(fā)展權(quán)的區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移則是以農(nóng)民、開發(fā)商和發(fā)展權(quán)銀行等為主體，在政府的調(diào)控下采取自由市場(chǎng)買賣方式進(jìn)行。 5.任何制度移植都是受體和植體雙向“互動(dòng)”的過(guò)程。本文認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該首先在立法上確立土地發(fā)展權(quán)制度，然后改革和協(xié)調(diào)有關(guān)制度，明確與土地使用權(quán)的關(guān)系等，以便實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有制度(受體)與土地發(fā)展權(quán)