國有資產(chǎn)管理體制構(gòu)建的法律問題研究.pdf

1、一、主要內(nèi)容及觀點(diǎn) 國有資產(chǎn)是指國家以各種形式的投資及收益、接受饋贈(zèng)形成的，或者憑借國家權(quán)力取得的，或者依據(jù)法律認(rèn)定的各種類型的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利。國有資產(chǎn)有廣義和狹義之分，本文主要研究狹義的國有資產(chǎn)，即經(jīng)營性國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)管理體制，是指國家為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國有資產(chǎn)的有效管理而設(shè)置的一整套管理組織和機(jī)構(gòu)、這些組織機(jī)構(gòu)的職能及其相互之間責(zé)權(quán)利的劃分，以及為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而建立的有關(guān)國有資產(chǎn)管理的各種管理方式、方法和制度的總和。如何建立

2、健全與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制，順利實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理的高效率，是本文的研究主旨。本文分三個(gè)部分：第一部分是問題的提出，包括第一章和第二章。從總體上看，我國仍處在建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制的探索階段。目前的國有資產(chǎn)管理體制就現(xiàn)狀而言，存在下列弊端：(1)出資人缺位與出資人越位現(xiàn)象并存；(2)外部干預(yù)過多與內(nèi)部人控制現(xiàn)象并存；(3)出現(xiàn)自己監(jiān)管自己的悖論；(4)監(jiān)督管理不力，經(jīng)營性

3、國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，等等。通過對(duì)我國國有資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，我國國有資產(chǎn)管理體制中上述弊端產(chǎn)生的原因在于：(1)產(chǎn)權(quán)界定不清；(2)國資委政資不分的角色定位；(3)法制不健全。 第二部分，即本文的第三章，文章對(duì)如何構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了理論分析。理論上對(duì)國有資產(chǎn)管理體制構(gòu)建問題的探討，主要是圍繞核心問題——“權(quán)責(zé)問題”而展開的。其中權(quán)責(zé)的劃分問題涉及到產(chǎn)權(quán)制度理論，權(quán)責(zé)的主體問題則涉及到國家法律人格的雙重性理論。

4、 對(duì)于產(chǎn)權(quán)制度理論，文章主要研究了產(chǎn)權(quán)的定義、屬性和功能，提出改革產(chǎn)權(quán)制度是構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制的基礎(chǔ)。所謂產(chǎn)權(quán)制度改革，是指要明晰產(chǎn)權(quán)，界定產(chǎn)權(quán)邊界和產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，消除原來模糊不清的狀態(tài)，建立起有利于社會(huì)資源優(yōu)化配置的財(cái)產(chǎn)約束機(jī)制。 在過去的國有資產(chǎn)管理體制中，國有資產(chǎn)的運(yùn)營一直是一種“兩層次”的模式，即所謂的國家擁有國有資產(chǎn)的所有權(quán)，企業(yè)擁有國有資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，學(xué)界也稱兩權(quán)分離；后又有新的兩權(quán)分離之說，即

5、國家擁有國有資產(chǎn)的所有權(quán)，企業(yè)擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。但無論是新兩權(quán)分離還是舊兩權(quán)分離，所建構(gòu)的都是一種兩層次的國有資產(chǎn)管理體制。這種體制以所有權(quán)而不是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建，因此，這種體制最明顯的特點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明?？陀^的說，兩層次的運(yùn)營模式確實(shí)曾在一段時(shí)期內(nèi)解放了國有企業(yè)的生產(chǎn)力，促進(jìn)了國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有其歷史進(jìn)步意義。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，由于產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明，實(shí)踐中“國企兩權(quán)分離失靈”現(xiàn)象不斷發(fā)生，兩層次的國有資產(chǎn)運(yùn)營模式已不能

6、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；通過產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化、產(chǎn)權(quán)主體多元化，產(chǎn)權(quán)交易市場化，產(chǎn)權(quán)保障法制化”，構(gòu)建以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的國有資產(chǎn)管理新體制成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。 對(duì)于國家法律人格的雙重性理論，文章主要研究了國家法律人格雙重性的表現(xiàn)、國家法律人格雙重性對(duì)實(shí)現(xiàn)國家所有權(quán)和構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制的影響。無論是在公有制國家還是私有制國家，國家都具有雙重人格。它既可以是公法主體，也可以充當(dāng)私法主體，這本身不構(gòu)成問題。當(dāng)國家以私法人格存

7、在時(shí)，必須與其主權(quán)和公權(quán)力分離，即與公法人格分離。如果國家的雙重人格不予分離，或者界限模糊，就會(huì)導(dǎo)致國家雙重法律人格問題。 反觀我國，國有資產(chǎn)所有者的職能由國資委代為行使。作為出資人代表，國資委以私權(quán)主體身份從事市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，體現(xiàn)的是私法人格；與此同時(shí)，法律又賦予國資委國有資產(chǎn)監(jiān)管者的職能，對(duì)國有資產(chǎn)的管理具體表現(xiàn)為：制定規(guī)章制度、制定國有資產(chǎn)發(fā)展的中長期規(guī)劃、負(fù)責(zé)企業(yè)國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理工作、協(xié)調(diào)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛、指導(dǎo)和推進(jìn)國有

8、企業(yè)的改革和重組等行政監(jiān)管的公共職能，體現(xiàn)的是公法人格。這就不可避免的會(huì)出現(xiàn)國家雙重法律人格的疊加與混同，由此帶來政資不分、政企不分等眾多弊端?？梢娫谖覈?，區(qū)分國家雙重法律人格、構(gòu)建國有資產(chǎn)管理新體制離不開國資委的重新定位。 第三部分，包括本文的第四章和第五章，基于前一部分的理論分析，該部分通過對(duì)國外經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制三大模式的介紹和對(duì)其中具有借鑒意義的經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，結(jié)合我國實(shí)際情況，提出了對(duì)于構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制的設(shè)想，

9、包括以下三個(gè)方面第一，改革產(chǎn)權(quán)制度，即借助信托制度完善國有資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營，進(jìn)而構(gòu)建國有資產(chǎn)三層次的產(chǎn)權(quán)運(yùn)營模式。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的主體包括國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)和被授權(quán)的國有企業(yè)，涉及國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)與被授權(quán)的國有企業(yè)、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被授權(quán)的國有企業(yè)三個(gè)方面的法律關(guān)系。而其中，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是授權(quán)經(jīng)營的核心法律關(guān)系。對(duì)于這一法律關(guān)系的性質(zhì)，理論界存在著很大

10、的爭議。我們認(rèn)為授權(quán)關(guān)系符合我國信托制度的諸多特征，應(yīng)當(dāng)屬于信托關(guān)系。因此，在實(shí)踐中我們設(shè)想通過信托制度來完善國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度，包括：(1)完善受托人選任制度；(2)完善國有資產(chǎn)委托授權(quán)經(jīng)營合同訂立制度及登記備案制度；(3)建立受托人財(cái)產(chǎn)隔離制度；(4)建立國有資產(chǎn)信托方面的檢查監(jiān)督制度。 第二，區(qū)分國家雙重法律人格，剝離國資委作為國有資產(chǎn)所有者代表所行使的出資者職能，由專門的國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)來執(zhí)行出資者職能，將國資委定位為

11、類似于證監(jiān)會(huì)的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而在真正意義上實(shí)現(xiàn)政、資、企分開。在給國資委作出重新定位后，如何對(duì)國資委這一部門本身的屬性作出界定成為爭議的焦點(diǎn)。比較有代表性的觀點(diǎn)主要有以下三種：第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將國資委作為人大的特設(shè)機(jī)構(gòu)；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，國資委應(yīng)當(dāng)定位為國務(wù)院之下的行政機(jī)構(gòu)；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，國資委應(yīng)當(dāng)定位為國務(wù)院直屬的事業(yè)單位。我們認(rèn)為，國資委對(duì)于國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能類似于保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)“三駕馬車”對(duì)于金融業(yè)的監(jiān)管職能，而

12、后者在履行這樣的監(jiān)管職能時(shí)身份均為國務(wù)院直屬的事業(yè)單位，根據(jù)國務(wù)院授權(quán)履行行政管理職能，因此，比照這樣的制度設(shè)計(jì)，將國資委定位為國務(wù)院直屬的事業(yè)單位更加合適。 (3)完善國有資產(chǎn)法規(guī)體系，為構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制提供制度保障。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理要以法律為依據(jù)。建立健全法律保護(hù)體系是完善國有資產(chǎn)管理體制的保障。對(duì)于國有資產(chǎn)法規(guī)體系，我們認(rèn)為可以通過制定《國有資產(chǎn)法》和構(gòu)建“一元多級(jí)”的法規(guī)體系來完成。

13、二、主要貢獻(xiàn) 如果說本文有什么貢獻(xiàn)，筆者認(rèn)為主要在以下幾個(gè)方面：(一)研究視角的新穎。關(guān)于國資委定位的爭議并非一個(gè)全新的話題，但以往的研究大多是從政企不分的視角進(jìn)行分析，得出構(gòu)建專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)政府公共管理職能和國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的區(qū)分的結(jié)論。本文從國家法律人格雙重性的視角重新審視這一問題，分析了國家作為國有資產(chǎn)所有者的私法人格和國家在公共管理中的公法人格，進(jìn)而提出不但要實(shí)現(xiàn)府公共管理職能和國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的

14、分開，還要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)督職能和國有資產(chǎn)營運(yùn)職能的分開，后者在理論上的依據(jù)正是國家法律人格的雙重性。 (二)主要觀點(diǎn)的創(chuàng)新。首先，文章在對(duì)國資委隸屬于人大還是政府，是行政機(jī)構(gòu)還是事業(yè)單位的探討中更進(jìn)一步，明確提出比照證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)定位國資委的性質(zhì)和職權(quán)，使國資委成為一個(gè)專司國有資產(chǎn)營運(yùn)監(jiān)管的事業(yè)單位，尚屬新穎的觀點(diǎn)。其次，對(duì)于國家授權(quán)經(jīng)營的法律關(guān)系，從信托的角度進(jìn)行了認(rèn)識(shí)和分析，突破了委托——代理的慣性思維，也算是觀點(diǎn)上