地方財政層級問題研究.pdf

1、1994年分稅制以來，中央與各省間的財政體制日趨完善，財力分配上的矛盾焦點逐步轉移到省以下地方各級財政，尤其是縣鄉(xiāng)財政運行困難和財力困境尤為嚴重。雖然省以下各級財政體制千差萬別，但體制缺陷大同小異，由于體制制定權在上，這些體制缺陷最后都將集中體現(xiàn)為縣鄉(xiāng)財政困難。與中央相比，省以下財政體制與農(nóng)村最為接近，對縣鄉(xiāng)財政的財力運行狀況影響最為直接，更容易暴露基層財政運行的真實情況。基層財政困難已影響到地方經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定，是必須解決的現(xiàn)實問題

2、?；鶎迂斦萑肜щy的最直接原因在于財政體制不規(guī)范，即基層財政事權過大，財權過小，事權和財權不相適應。本文據(jù)此從分析財政體制缺陷入手，通過創(chuàng)新地方財政體制，優(yōu)化地方財政層級，達到緩解地方財政困難的目的。 創(chuàng)新地方財政體制不能局限于事權、財權及轉移支付制度的簡單調整，必須考慮政府財政層級問題。我國目前有五級政府，即中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地)、縣(縣級市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，對應有五級財政。五級政府架構層次過多，影響了政府體制的效率

3、，理論界與實踐部門要求改革政府體制，簡化政府層級的呼聲日重。財政體制是由政府體制決定的，后者的改革要求必然表現(xiàn)為前者的變化。若不考慮政府體制這一變化背景，地方財政關系則很難規(guī)范。設想政府層級結構的這一變化趨勢，取消“市管縣”體制，通過市縣分置，推行“省管縣”體制。同時，提出逐漸取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，作為縣級政府的派出機構。最后形成中央-省-縣(市)三級政府，將政府行政體制改革和財政體制改革納入同一個分析框架，不僅對政府行政體制改革具有現(xiàn)實指

4、導意義，而且通過構建三級政府，相應簡化財政次級，為規(guī)范地方財政關系打下基礎。 提出構建三級政府只是政府層級結構的變化趨勢，由于涉及到既得利益的大幅調度，短期內(nèi)很難減少政府層次。若維持五級財政級次去規(guī)范各級地方財政關系，要求各級有自己穩(wěn)定的稅基，能夠按照分稅分級框架來形成財力分配，至少基層財政是看不到出路的，因為鄉(xiāng)一級沒有大宗穩(wěn)定收入來源形成分稅體制。為此，可考慮打破“一級政府一級財政”的傳統(tǒng)思維定式，率先減少財政級次。本文提出的

5、改革思路是取消“市管縣”財政體制，在保留地市行政級別的同時，縮小地市級政府的管轄范圍，只管城區(qū)，弱化乃至虛化其集中財力的能力，并推行“省管縣”財政體制，使縣、市在財政級次上處于同一個層次水平，形成共同對省負責的財政管理體制；同時，實施鄉(xiāng)財縣管，逐步撤消鄉(xiāng)一級財政。這樣，把財政縮到三級(中央、省、市/縣)，再按照三級財政來重新劃分各級地方政府的事權與財權就容易多了，這無疑有助于縣鄉(xiāng)財政解困。當然，從長遠看，財政層級與政府層級兩者應該是對應

6、起來的。財政體制層級的變化必然推動政府體制層級的變革。這樣，政府層次也將從五級簡化為三級(中央、省、市/縣)，同三級財政相對應。全文的結構安排是這樣的：第一部分是導論，第二部分全面闡述了政府層級與財政層級的一般理論；第三部分對我國政府層級與財政層級的歷史變遷進行了系統(tǒng)化的梳理，以求把握我國政府層級與財政層級發(fā)展的歷史脈絡，然后更多地是分析了我國政府層級與財政層級的現(xiàn)存問題；第四部分在對世界主要國家政府層級與財政層級設置情況進行介紹的基礎