發(fā)展中國(guó)家的公共管理

1、發(fā)展中國(guó)家的公共管理,小組成員：趙碩 王亞博 劉雷 張凱旋,目錄,發(fā)展中國(guó)家的傳統(tǒng)模式,01,1.政府的角色2.官僚制模式 3.公共企業(yè) 4.發(fā)展行政,發(fā)展中國(guó)家：政府成為經(jīng)濟(jì)的主角20世紀(jì)五六十年代，發(fā)展中國(guó)家從獨(dú)立中誕生，政府在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中發(fā)揮著一種最大化的作用。新干涉主義信條的影響，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)失靈的普遍存在，賦予國(guó)家在矯正市場(chǎng)失靈中的核心地位。20世紀(jì)60年代，國(guó)家?guī)缀跻呀槿虢?jīng)濟(jì)的每個(gè)方面。缺點(diǎn)：以增加國(guó)家

2、費(fèi)用為代價(jià)官僚制的運(yùn)行常常脫離其所在的社會(huì)，形成與國(guó)人格格不入?yún)s受到西方和外國(guó)企業(yè)普遍認(rèn)同的精英階層。,政府的角色,發(fā)展中國(guó)家：政府成為經(jīng)濟(jì)的主角20世紀(jì)五六十年代，發(fā)展中國(guó)家從獨(dú)立中誕生，政府在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中發(fā)揮著一種最大化的作用。新干涉主義信條的影響，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)失靈的普遍存在，賦予國(guó)家在矯正市場(chǎng)失靈中的核心地位。20世紀(jì)60年代，國(guó)家?guī)缀跻呀槿虢?jīng)濟(jì)的每個(gè)方面。缺點(diǎn)：以增加國(guó)家費(fèi)用為代價(jià)官僚制的運(yùn)行常常脫離其所在的社

3、會(huì)，形成與國(guó)人格格不入?yún)s受到西方和外國(guó)企業(yè)普遍認(rèn)同的精英階層。,官僚制模式,定義：簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是指政府為了解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，即出于向社會(huì)公眾提供必不可少的公共產(chǎn)品和服務(wù)、解決外部效用問(wèn)題、增進(jìn)社會(huì)公正、調(diào)節(jié)和平衡宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目的建立和經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。內(nèi)涵：指持續(xù)存在的、以為社會(huì)提供具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)為主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的、具有一定盈利目標(biāo)、受到政府特殊管制措施制約的組織化經(jīng)濟(jì)實(shí)體，又稱公益性企業(yè)首要目標(biāo)：為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而且

4、公共企業(yè)將受到政府的管制。,特點(diǎn),公共性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收政府影響的程度較高，并且服務(wù)于公共目標(biāo)，而不單純?yōu)槟康?企業(yè)型從事生產(chǎn)、銷售商品或服務(wù)等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng),公共企業(yè),為何要推行公共企業(yè)：1、資本和資本市場(chǎng)的長(zhǎng)期短缺，使得私人所有制意味著外資所有制。在多數(shù)情況下，沒(méi)有私營(yíng)部門(mén)愿意為國(guó)家建設(shè)提提供公共服務(wù)，國(guó)家必須通過(guò)公共部門(mén)進(jìn)行所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2、20世紀(jì)50年代和60年代廢除殖民化的過(guò)程中，公共企業(yè)被認(rèn)為是一種合適的組織形式。

5、公共企業(yè)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r：很多公共企業(yè)并沒(méi)有成為國(guó)家發(fā)展的代理人，而僅僅為其管理者和勞動(dòng)者的權(quán)利服務(wù),公共企業(yè),存在的問(wèn)題：1、低盈利、低投資回報(bào)率和缺乏戰(zhàn)略2、管理人員缺乏培訓(xùn)和指導(dǎo)3、組織結(jié)構(gòu)效率低下并且人浮于事4、財(cái)務(wù)控制系統(tǒng)不良，沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)5、政府監(jiān)管乏力6、政治干預(yù)7、國(guó)有企業(yè)受到私人、官僚、風(fēng)險(xiǎn)合伙人的“機(jī)會(huì)主義的濫用”,公共企業(yè),案例20世紀(jì)60年代末，贊比亞的公共管理部門(mén)大約占所有經(jīng)濟(jì)活

6、動(dòng)的80%，而私營(yíng)部門(mén)只占其余的20%。這些公共企業(yè)組成一個(gè)叫齊姆科的控股公司，由它控制著其他的企業(yè)，然后由政府，尤其是贊比亞政府控制著齊姆科。1960年到1990年贊比亞經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)率是-1.9%，而其他低收入國(guó)家平均實(shí)際增長(zhǎng)率是2.9%。,公共企業(yè),發(fā)展行政學(xué)是研究一個(gè)新成立的國(guó)家，以增加或改進(jìn)技術(shù)，程序和組織制度來(lái)提高國(guó)家的行政能力。二戰(zhàn)后，在發(fā)展中國(guó)家相繼開(kāi)展的一種單一行政模式，發(fā)展行政：是產(chǎn)生于前殖民國(guó)家的行政理論和程

7、序運(yùn)用到發(fā)展中國(guó)家，以促進(jìn)他們經(jīng)濟(jì)的“現(xiàn)代化”，從而加速發(fā)展，最終與西方國(guó)家旗鼓相當(dāng)。“發(fā)展行政被認(rèn)為是建立在專業(yè)取向、技術(shù)能力、在政治和意識(shí)形態(tài)方面保持中立的官僚極其的基礎(chǔ)之上的。。。其外在產(chǎn)出是優(yōu)先進(jìn)行制度建設(shè)以促成現(xiàn)代化”——德威迪和亨德森,發(fā)展行政,二戰(zhàn)后，發(fā)展中國(guó)家原則：正式的官僚原則發(fā)展行政實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代化”存在著這樣的問(wèn)題：缺少進(jìn)行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和政治變革所必須得一系列條件，這些條件包括擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

8、、稅基、收到專業(yè)培訓(xùn)的勞動(dòng)力、政治合法性、文化世俗性、普適性、相對(duì)開(kāi)放的社會(huì)，以及能夠記性強(qiáng)有力的政治上層建筑。發(fā)展行政在20世紀(jì)70年代中期由于其理論的假設(shè)受到抨擊而大大地衰落,發(fā)展行政,行政模式的問(wèn)題,02,傳統(tǒng)模式的主要特點(diǎn)是官僚制，而新公共管理的主要特點(diǎn)是應(yīng)用市場(chǎng)，那么顯而易見(jiàn)的是，發(fā)展中國(guó)家在開(kāi)始更普遍地采用市場(chǎng)方法的同時(shí)便已開(kāi)始摒棄傳統(tǒng)的模式。,,官僚制組織只是為特殊的精英、種族、宗教利益服務(wù)的，而且首先是為自己服務(wù)的

9、。缺乏公務(wù)員的正式評(píng)價(jià)體系，權(quán)責(zé)不明確,腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重,行政模式的問(wèn)題,存在嚴(yán)重的“政治站隊(duì)”現(xiàn)象,公共部門(mén)改革,03,1.政府的角色2.管理方面的變化 3.治理腐敗,政府的角色,最好的政府就是最小的政府,政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮最大化的作用,一個(gè)運(yùn)行良好的經(jīng)濟(jì)需要一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的政府,許多國(guó)家進(jìn)一步界定政府角色，從而遠(yuǎn)離中央計(jì)劃，允許經(jīng)濟(jì)自由化和公共企業(yè)民營(yíng)化，并對(duì)政府的管理進(jìn)行改革。重要的事務(wù)常常像不重要的事務(wù)一樣被砍掉。國(guó)家為應(yīng)付所

10、負(fù)擔(dān)的利息而陷入債務(wù)危機(jī)，毫無(wú)顧忌的削減教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要項(xiàng)目。,政府應(yīng)該有效率，以適應(yīng)和促進(jìn)周圍的環(huán)境。市場(chǎng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)需要一些制度保障。政府與市場(chǎng)是補(bǔ)充關(guān)系而不是替代關(guān)系,管理方面的變化,發(fā)展中國(guó)家的政治制度在表面上類似于發(fā)達(dá)國(guó)家，實(shí)際上非行政化行為仍然很普遍，表現(xiàn)：1、以功績(jī)制為基礎(chǔ)的人事制度實(shí)施起來(lái)困難重重，人員錄用或晉升靠的是庇護(hù)制和門(mén)戶關(guān)系2、預(yù)算不切合實(shí)際，并常常在執(zhí)行中根據(jù)特殊決定隨意擱置一旁

11、原因：1、基本制度的缺陷2、公共部門(mén)內(nèi)外法治實(shí)施能力差3、缺少能形成伙伴關(guān)系的、傾聽(tīng)企業(yè)和市民社會(huì)意見(jiàn)的內(nèi)在機(jī)制4、在制定決策、提供服務(wù)、人事實(shí)踐方面完全缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力,管理方面的變化,建議：1、“ 制定和協(xié)調(diào)政策的強(qiáng)大的核心能力”，包括政治官員和公務(wù)員應(yīng)具備的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，以及目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)2、“ 勝任且有效的服務(wù)供給系統(tǒng)”，在彈性和責(zé)任兩者的關(guān)系中求得平衡，包括訂立競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)合同、較好的績(jī)效及顧客反饋3、“ 收到激勵(lì)的

12、和有能力的人員”，用激勵(lì)結(jié)構(gòu)刺激他們?nèi)〉昧己每?jī)效，包括“ 以功績(jī)制為基礎(chǔ)進(jìn)行員工錄用和晉升，適當(dāng)?shù)墓べY以及很強(qiáng)的團(tuán)隊(duì)精神”,執(zhí)法和制度建設(shè)，并結(jié)合第三個(gè)教育策略來(lái)增加腐敗的“精神成本”,腐敗是行政失靈的表現(xiàn)，所有政府官僚系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的方式都以員工腐敗這個(gè)假設(shè)為前提設(shè)計(jì)，將會(huì)有更好的結(jié)果在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，讓反腐敗的官員參加項(xiàng)目設(shè)計(jì)并提出反腐敗的方案可以極大地減少腐敗,外包的程序完備、要達(dá)成的目標(biāo)清晰，可以較少腐敗的機(jī)會(huì),治理腐敗,馬尼恩有效治理

13、腐敗的措施,管理主義模式的問(wèn)題,04,1.制度安排2.公共企業(yè)民營(yíng)化3.腐敗4.單一模式,市場(chǎng)和管理主義方法是一回事，但是市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)另一回事。發(fā)展中國(guó)家常常缺少市場(chǎng)運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，而市場(chǎng)只有在具備諸多因素之后才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在資本市場(chǎng)得到發(fā)展或國(guó)內(nèi)的企業(yè)家成長(zhǎng)起來(lái)之前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可能意味著外國(guó)人和外國(guó)企業(yè)有較大的支配權(quán)。問(wèn)題：沒(méi)有有效地建立法治和強(qiáng)制執(zhí)行合同的制度，在服務(wù)提供向采取合同安排的轉(zhuǎn)變過(guò)程中將會(huì)出現(xiàn)明顯的問(wèn)題。合

14、同制在其結(jié)果易于指明時(shí)最為有效。當(dāng)目標(biāo)模糊并且不能以書(shū)面形式明確說(shuō)明或者腐敗盛行時(shí)，運(yùn)用合同是不可能成功的。合同制在西方過(guò)埃及存在著較大的問(wèn)題，因此在沒(méi)有其他顯著變革的情況下對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，要想脫離正式的官僚制似乎是困難的。分階段和方法可能比假定的突然轉(zhuǎn)變更容易成功。,制度安排,發(fā)展中國(guó)家公共企業(yè)民營(yíng)化存在的缺陷1、市場(chǎng)不發(fā)達(dá)。在某種情況下，民營(yíng)化將不可避免地意味著外國(guó)的所有權(quán)或某個(gè)少數(shù)人群體的所有權(quán)，而使社會(huì)凝聚力遭受風(fēng)險(xiǎn)。

15、即使民營(yíng)化是普遍有益的，但也并非總是如此。如果市場(chǎng)是不發(fā)達(dá)的，民營(yíng)化也將意味著外國(guó)所有權(quán)，并且公共事業(yè)將需要建設(shè)審慎管制。2、民營(yíng)化是難以管理的，發(fā)展中國(guó)家也可能沒(méi)有行政管理能力使其獲得徹底的成功。,公共企業(yè)民營(yíng)化,“改革公務(wù)員制度，限制政治上的庇護(hù)，改善公務(wù)員待遇，這些都表明通過(guò)給公務(wù)員提供更多的以規(guī)則為主導(dǎo)的激勵(lì)因素也可以減少腐敗”然而，事實(shí)是官僚制在發(fā)展中國(guó)家仍舊比西方國(guó)家更重要，而且為了使塵世導(dǎo)向的變革能夠奏效，一個(gè)強(qiáng)大

16、的機(jī)構(gòu)必須放棄他所擁有額大量權(quán)力，而且是在政府或者市場(chǎng)中沒(méi)有其他權(quán)力中心時(shí)主動(dòng)這樣做。對(duì)于在管理系統(tǒng)內(nèi)肆無(wú)忌憚的人們而言是有機(jī)會(huì)腐敗的，尤其是在承包方面，但是正如發(fā)展中國(guó)家顯現(xiàn)出的那樣，在傳統(tǒng)的行政模式中也是有機(jī)會(huì)的。管理主義是否會(huì)引發(fā)更大的道德問(wèn)題，有時(shí)候并不是一件確定的事情，然而，傳統(tǒng)制度的好處是其具有較高的行為標(biāo)準(zhǔn)，其弱點(diǎn)在于結(jié)果只是偶然性的。更高的透明度和自由度的信息流通對(duì)于維持管理者更高的道德行為提供了足夠的誘因。但是，堅(jiān)

17、持認(rèn)為存在腐敗問(wèn)題的國(guó)家應(yīng)該遵循過(guò)時(shí)的、傳統(tǒng)的官僚程序和進(jìn)程是徒勞無(wú)益的。這樣，如果提升管理是較少腐敗的最好方式之一，那么縮小良好管理的可能范圍也是徒勞無(wú)益的。,腐敗,改革對(duì)腐敗的影響胡德提出，新公共管理“假定公共服務(wù)誠(chéng)信的文化是給定的”，并且“其理念的組成在某種程度上改變了過(guò)去公共服務(wù)中確保的誠(chéng)信和中立”，而且改革的程度“可能會(huì)在傳統(tǒng)價(jià)值有待檢驗(yàn)的情況下引發(fā)衰敗”德利昂和格林認(rèn)為，有幾種制度安排有助于打擊過(guò)度的政治腐敗，包括“

18、社區(qū)所有的政府、競(jìng)爭(zhēng)型政府、使命驅(qū)動(dòng)的政府、有進(jìn)取精神和分權(quán)化的結(jié)果導(dǎo)向型政府”，以及“現(xiàn)代化會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)”。反腐敗政策包括“通過(guò)民營(yíng)化和撤銷管制的方式重建國(guó)家，縮減其職能“。如果成功，就會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)；如果不成功，缺乏足夠的監(jiān)管，出現(xiàn)在公共部門(mén)的腐敗將很容易地轉(zhuǎn)變?yōu)樗綘I(yíng)部門(mén)的腐敗。,腐敗,發(fā)展行政的傳統(tǒng)模式中存在錯(cuò)誤，即使發(fā)展中國(guó)家再一次遵循另一種西方模式也可能是有問(wèn)題的。特納與休姆認(rèn)為不管原因如何—缺乏經(jīng)驗(yàn)、對(duì)歷

19、史以及環(huán)境的無(wú)知或意識(shí)形態(tài)，一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)家游說(shuō)集團(tuán)正在對(duì)公共部門(mén)改革推行“一種放之四海而皆準(zhǔn)的模式”，盡管組織和管理理論以及經(jīng)驗(yàn)積累的證據(jù)表明，組織中有計(jì)劃變革的結(jié)果是以許多偶然因素尤其是組織環(huán)境中的因素為條件的。在一些情境中，新公共管理可能產(chǎn)生預(yù)期的效益，而在另一些情境中，他可能會(huì)降低效率，甚至不得不承認(rèn)會(huì)產(chǎn)生政治的不穩(wěn)定。不同的國(guó)家有不同的情況，這些情況都需要得到尊重。然而，管理主義模式應(yīng)當(dāng)容許不同、不同于官僚模式的方法，基

20、本的解決方案就是對(duì)結(jié)果的管理，但是需要運(yùn)用多樣的、精確的方法,單一模式,小結(jié),05,小結(jié),任何一種管理模式都被寄予太多的期望，這些期望本身就能導(dǎo)致失敗，如果發(fā)展中國(guó)家采用單一不變的公共管理模式，其結(jié)果不可能是成功的 如果在新型的公共管理之前，采用合同執(zhí)行、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)等制度安排，并將其作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的以部門(mén)，也就沒(méi)有理由主張傳統(tǒng)的官僚制模式是適合發(fā)展中國(guó)家的唯一管理形式 在進(jìn)行公共部門(mén)改革之前，發(fā)展中過(guò)埃及需要一個(gè)強(qiáng)有力的私營(yíng)部