某新城建設的統(tǒng)籌管理模式研究【畢業(yè)論文】

1、<p><b>　　本科畢業(yè)設計</b></p><p><b>　　工程管理</b></p><p>　　某新城建設的統(tǒng)籌管理模式研究</p><p>　　A Research on Integrated Administrative Mode of Some New Urban</p><

2、p><b>　　摘　要</b></p><p>　　【摘要】為達到新城“有特色、可持續(xù)、高品質”的建設目標，本文首先對新城的項目結構組成進行了解，確定每類項目的行業(yè)主管部門。在整個項目建設流程當中，一方面單個項目的行政審批只能確定項目的合法性，這樣的單一項目無法組建成有特色的新城；另一方面每類項目建設管理部門和新城運營管理部門不同，導致管理混亂。政府應該讓管委會參與進來，在行政主管部門

3、對項目進行合法性審批錢先對項目的合理性進行審批；政府還需要明確每個環(huán)節(jié)審批的主管單位，避免出現(xiàn)多頭管理。</p><p>　　【關鍵詞】項目結構；行業(yè)管理；審批流程；統(tǒng)籌模式；權限下放。</p><p>　　A Research on Integrated Administrative Mode of The Development Zone</p>

4、<p><b>　　Abstract</b></p><p>　　【ABSTRACT】In order to make the new town unique,continuable and high-quality.This paper firstly makes the structure of the new town clear and confirms the leadi

5、ng departments of each type of construction project. Among the construction process，on the one hand, the administrative approval of individual construction project can only ensure itself legal, but it is unable to make

6、the new town distinctive.On the other hand,the construction management department of each type of construction project i</p><p>　　【KEYWORDS】organization structure;industry management;Approval process ;Co-or

7、dination model;Devolution.</p><p><b>　　目　錄</b></p><p><b>　　摘　要I</b></p><p><b>　　目　錄III</b></p><p><b>　　1引言1</b></

8、p><p><b>　　1.1研究背景1</b></p><p><b>　　1.2研究目的1</b></p><p><b>　　1.3研究內(nèi)容2</b></p><p>　　2新城統(tǒng)籌管理現(xiàn)狀3</p><p>　　2.1新城項目結構3<

9、;/p><p>　　2.2各類項目行業(yè)主管單位3</p><p>　　2.2.1房屋建筑工程3</p><p>　　2.2.2水利工程4</p><p>　　2.2.3市政工程4</p><p>　　2.3.4交通工程4</p><p>　　2.2.5旅游度假項目5</p>

10、<p>　　2.3項目建設流程5</p><p>　　2.3.1購置土地5</p><p>　　2.3.2項目建議書5</p><p>　　2.3.3可行性研究6</p><p>　　2.3.4兩證一書6</p><p>　　2.3.5項目報建6</p><p>　　2.

11、3.6招投標7</p><p>　　2.3.7質監(jiān)和驗收7</p><p>　　2.4新城現(xiàn)存統(tǒng)籌管理制度7</p><p>　　3新城存在的問題9</p><p>　　3.1新城項目前期缺乏合理性9</p><p>　　3.2權力下放不合理9</p><p>　　3.3權責不等

12、10</p><p>　　3.4項目“多頭”管理10</p><p>　　4有效的統(tǒng)籌管理模式12</p><p>　　4.1統(tǒng)籌管理模式12</p><p>　　4.2先合理后合法13</p><p>　　4.2.1項目建議書的審批13</p><p>　　4.2.2建設工程規(guī)劃許

13、可證的審批13</p><p>　　4.2.3項目合理性評價13</p><p>　　4.2.4工程變更13</p><p>　　4.3權責對等14</p><p>　　4.4建設項目的多頭管理14</p><p>　　4.5重點項目14</p><p>　　4.6新城統(tǒng)籌管理制度

14、15</p><p><b>　　5.結束語16</b></p><p><b>　　參考文獻17</b></p><p>　　致謝錯誤!未定義書簽。</p><p><b>　　引言</b></p><p><b>　　1.1研究背景&

15、lt;/b></p><p>　　隨著全球化、區(qū)域一體化進程的日益加速，跨海大橋等大型交通設施的開工建設，新城將面臨重大發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存的外部環(huán)境新格局。新城位于長三角地區(qū)，根據(jù)長三角的整體規(guī)劃，新城要作為一個具有個性和競爭力的濱海新城。新城位于黃金海岸旅游帶，地理環(huán)境得天獨厚。在委托美國某著名設計公司編制完成了新城概念性總體規(guī)劃，該規(guī)劃研究提出了新城總體的規(guī)劃構思，明確了新城區(qū)域的定位、性質、發(fā)展方向、

16、城市特色，并對規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的功能布局、道路交通、市政建設、綠化系統(tǒng)、生態(tài)資源保護等方面提出了概念性規(guī)劃。</p><p>　　新城的定位是“長三角海洋游樂中心、大寧波濱海休閑新城、休閑象山核心代表區(qū)”，集海洋景觀、海水運動、養(yǎng)生康療、休閑度假、游樂體驗于一體的現(xiàn)代化生態(tài)型濱海旅游新城。若新城的建設達到了預期目標，那么新城將為上級政府作出巨大貢獻：</p><p>　　第一，為象山縣社會經(jīng)濟

17、發(fā)展提供新的空間。土地是社會經(jīng)濟活動的重要載體，在城市化進程加速、產(chǎn)業(yè)結構升級、新的城市功能不斷涌現(xiàn)的發(fā)展預期下，18KM2的新城可以為未來象山的城市發(fā)展提供充足的土地供給。</p><p>　　第二，為象山縣財政提供長遠、穩(wěn)定的財源。通過經(jīng)營性土地的出讓，政府可以獲得必要的發(fā)展資金，更好的進行公益性公共設施及部分基礎設施的公共性開發(fā)，從而控制和引導商業(yè)性開發(fā)行為，有效的實現(xiàn)城市經(jīng)營。 </p>&

18、lt;p>　　第三，使象山縣更具有濱海城市的特色。在長三角地區(qū)，能夠將山地、海灣、海岸、沙灘、城市等資源進行組合的城市并不多見，象山縣就是其中之一。因此，精心營造“濱海旅游新城”的特色無疑是提升和豐富象山城市形象、進而增強城市競爭力的有效思路。 </p><p><b>　　1.2研究目的</b></p><p>　　本文的研究目的很明確，是讓開發(fā)區(qū)沿著既定“有

19、特色、可持續(xù)、高品質”的建設目標前進。切入點是針對新城建設中現(xiàn)存的統(tǒng)籌管理制度進行研究，分析現(xiàn)存的制度存在的問題，提出有效的統(tǒng)籌管理模式。</p><p>　　建設這樣一個有特色、可持續(xù)、高品質的新城，困難重重。研究原因有二：</p><p>　　一方面國家政策不斷調(diào)整，政府給予開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策大大削減，之前被經(jīng)濟快速增長的狀況掩蓋下的問題逐漸暴露出來，其中管理體制和運行機制不完善的問題越

20、來越突出，開發(fā)區(qū)要想快速發(fā)展，必須在體制上創(chuàng)新。</p><p>　　另一方面，新城的建設過程當中，各項目的行政審批部門只能對項目的合法性作出裁定，而這樣的項目組成毫無特色，無法保證新城整體“有特色、可持續(xù)、高品質”的建設目標。因此為了完成新城的建設目標，新城應加快改革統(tǒng)籌管理體制，更好地應對現(xiàn)在新城復雜的建設情形。</p><p><b>　　1.3研究內(nèi)容</b>

21、</p><p>　　第二章介紹新城統(tǒng)籌管理的現(xiàn)狀。對新城項目結構進行分解，了解每類項目的行業(yè)主管部門。了解在每類項目的建設行政審批流程中，每個環(huán)節(jié)的行政審批負責單位。</p><p>　　第三章介紹新城中存在的問題和矛盾，分析每類項目的行政審批流程中出現(xiàn)的問題和矛盾，分析矛盾產(chǎn)生的原因。</p><p>　　第四章構建合理的統(tǒng)籌管理模式，讓新城的行政為新城目標服務

22、。</p><p><b>　　新城統(tǒng)籌管理現(xiàn)狀</b></p><p>　　研究新城的統(tǒng)籌管理模式，需要了解新城項目建設流程中政府涉及的行政審批現(xiàn)狀。而每類項目涉及的政府部門和審批環(huán)節(jié)不盡相同，因此首先得了解新城中的項目結構及其行業(yè)管理，再對每類項目的行政審批流程現(xiàn)狀進行深一步了解。</p><p><b>　　2.1新城項目結構&

23、lt;/b></p><p>　　新城休閑新城的建設目標決定了新城的大致項目組成。新城在用地規(guī)劃上力求有特色、可持續(xù)、高品質。在新城當中項目的構成及其比例如圖1-1：</p><p><b>　　圖1-1</b></p><p>　　2.2各類項目行業(yè)主管單位</p><p>　　新城中的項目類型有：房屋建筑工程、

24、水利工程、市政工程、交通工程和旅游度假項目。房屋建筑工程包括住宅項目、商業(yè)項目、工業(yè)項目。市政工程包括市政公用設施、園林項目、市政道路工程。而每類項目的行業(yè)主管部門不盡相同。</p><p>　　2.2.1房屋建筑工程</p><p>　　房屋建筑工程包括住宅項目、商業(yè)項目和工業(yè)項目。新城的建設目的是建設具有一流濱海風光，集旅游休閑度假、高尚居住、先進產(chǎn)業(yè)于一體的生態(tài)型濱海旅游新城。這樣的

25、建設目的最終是屬人的。因此住宅的檔次與新城建設目的密切相關。新城的一類居住用地的建筑類型多為低密度的獨立式別墅、TOWNHOUSE。此類住宅擁有靠近活動區(qū)的便利條件，且擁有看山望海的獨特景觀，主要為象山及其周邊地區(qū)的富裕階層提供二次置業(yè)與度假住所之用，在平常閑置不用期間可以通過房產(chǎn)管理公司進行臨時性的轉租。一類居住用地總用地面積145.90公頃，約占新城用地的8.82%。二類居住用地多為低密度多層住宅（3～6層），也有少量高層住宅。此類

26、住宅主要為象山縣一般公眾提供高標準的私家住所，也可為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理人員和高級白領提供居住空間，方便其就業(yè)。二類居</p><p>　　住用地總用地面積185.21公頃，約占新城用地的11.20%。商業(yè)用地：商業(yè)用地在新城中包括的類型經(jīng)營性商業(yè)服務業(yè)設施用地和公益性政府社團用地。商業(yè)用地用地面積75.21公頃。約占新城用地的4.55%。工業(yè)用地：在新城建設中，工地用地占190.95公頃。約占項目占地面積3.11%。

27、房屋建筑工程的行政主管部門是建委。建委負責非重點房屋建筑工程項目的項目建議書初審，組織建設項目的可行性研究，負責城建工程項目的方案制定、選址定點、非重點項目擴初會審、建設管理、竣工驗收和實施過程中的協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作。</p><p><b>　　2.2.2水利工程</b></p><p>　　水域占地245.47公頃，占比例14.84 %。水域的行政主管部門是水利局。其

28、負責編制、審查大中型水利基建項目建議書、可行性研究報告、初步設計和施工圖；組織實施水利行業(yè)技術質量標準和水利工程的規(guī)程、規(guī)范；歸口管理全市河道、湖泊和各類水利工程。</p><p><b>　　2.2.3市政工程</b></p><p>　　新城市政工程主要包括三類：市政公用設施，園林項目和市政道路工程。市政公用設施占地8.87公頃，其建設過程的行政審批部門是建委下屬

29、市政工程前期辦公室。其負責承擔寧波市市政工程建設，并代表政府行使城市基礎設施建設業(yè)主責任，從規(guī)劃委托、方案設計、施工圖設計到房屋拆遷調(diào)查、拆遷安置、土地征用及設計、施工、監(jiān)理招投標等一系列工作并組織實施市政工程建設、負責組織實施與道路建設配套的自來水、電力、電信、煤氣等管道及各有關配套設施的組織協(xié)調(diào)管理工作。</p><p>　　綠地占地面積569.44公頃，占比例34.43%。其行政主管部門是園林管理局。園林管

30、理局是城市園林綠化行業(yè)管理部門（正處級、財政差額補助的全民事業(yè)單位，隸屬于寧波市城市管理局）。主要負責辦理“窗口”受理的建設工程配套綠化項目和城區(qū)綠地占用、樹木砍伐、移植等園林綠化項目審核審批工作，參與并做好公園綠地規(guī)劃會審和工程項目的擴初會審工作。</p><p><b>　　2.3.4交通工程</b></p><p>　　道路交通用地的項目情況較為復雜，分為公路（

31、屬于交通工程）和城市道路工程（屬于市政工程）。①公路（對外交通用地）占地3.05%，其行政主管部門是交通局，交通局負責全市公路、水路、港口等交通基礎設施及其配套項目的建設、養(yǎng)護和路政、港政、航政管理；實施對交通建設市場秩序、建設項目的工程質量監(jiān)管和安全生產(chǎn)監(jiān)管；②城市道路占地面積110.88公頃，屬于市政工程。由建委下屬單位市政工程前期辦負責統(tǒng)籌建設，其建設過程中的監(jiān)督由寧波市市政公用工程安全質量監(jiān)督站負責，而寧波市市政公用工程安全質量

32、監(jiān)督站隸屬于城管局，城市道路建成轉交由寧波市市政管理處（是財政全額撥款的全民事業(yè)單位，隸屬于寧波市城市管理局），也就是說城市道路由建委建設，城管局監(jiān)督，最后建成后由城管局管理。市政公用設施用地占地面積8.87公頃，也歸建委管理。建委市政前期辦承擔寧波市市政工程建設，并代表政府行使城市基礎設施建設業(yè)主責任，從規(guī)劃委托、方案設計、施工圖設計到房屋拆遷調(diào)查、拆遷安置、土地征用及設計、施工、監(jiān)理招投標等一系列工作并組織實施市政工程建設、負責組織

33、實施與道路建設配套的自來水、電力、電信、煤氣等管道及各有關配套設施的組織協(xié)調(diào)管</p><p>　　2.2.5旅游度假項目</p><p>　　旅游度假及游樂用地是新城成為一個獨特新城的重要性指標，只有切實控制好旅游度假及游樂用地的檔次和質量，才能為新城的高品質作出貢獻。旅游度假及游樂用地總用地面積64.00公頃，占城市建設用地的3.87%。旅游度假及游樂用地的行政主管部門理論上是旅游局，

34、旅游局負責全市旅游業(yè)行業(yè)管理，參與國家級和省級旅游度假區(qū)以及重點旅游建設項目的規(guī)劃論證和審核報批工作；但是由于旅游局并不具備建設管理的職能，其主要的建設過程仍然是交由建委管理。所以實際上旅游度假及游樂用地項目是由建委負責這類項目的建設，建設完成再交由旅游局管理。</p><p><b>　　2.3項目建設流程</b></p><p>　　在新城中，項目建設的流程是：

35、首先通過出讓或者劃撥方式取得土地使用權、再向有關部門審批項目建議書、可行性研究、兩證一書的批復。當兩證一書都申請完畢，建設單位可向建設行政主管部門報建項目。建設行政主管部門組織項目進行施工、監(jiān)理招投標，在項目建設期，由運營主管部門的質監(jiān)站進行監(jiān)督。</p><p><b>　　2.3.1購置土地</b></p><p>　　我國的土地歸國家和集體所有，開發(fā)商獲得土地使

36、用權的途徑主要有兩種，即出讓和劃撥。當以出讓方式獲得土地使用權時，新城開發(fā)中，開發(fā)流程首先由上級縣國土局制定土地收購儲備計劃和經(jīng)營性土地年度供應計劃，當拆遷辦負責將土地拆遷完畢，縣國土局在其網(wǎng)站和相應位置公示，將該地以拍賣、掛牌等方式出售給房地產(chǎn)開發(fā)商。開發(fā)商通過拍賣、掛牌等方式繳納土地出讓金獲得國有土地使用證。而新城中的一些開發(fā)項目如政府項目則直接以劃撥形式獲得國有土地使用證。劃撥土地使用權是指國家根據(jù)需要，依法定條件和程序，將一定數(shù)

37、量的國有土地確定給某人單位或個人使用的行為，是以行政手段分配土資源的一種方式，也稱行政劃撥。特點是無使用年限，一般來說公益事業(yè)用地及安居工程、經(jīng)濟適用住房、集資合作建房、回遷住宅等建設用地等多為行政劃撥供給土地。</p><p>　　2.3.2項目建議書</p><p>　　項目建議書是由項目投資方向其主管部門上報的文件，目前廣泛應用于項目的國家立項審批工作中。它要從宏觀上論述項目設立的必

38、要性和可能性，把項目投資的設想變?yōu)楦怕缘耐顿Y建議。項目建議書的呈報可以供項目審批機關作出初步?jīng)Q策。它可以減少項目選擇的盲目性，為下一步可行性研究打下基礎。開發(fā)商首先將項目建議書交由行業(yè)主管部門初審，再交由發(fā)改委終審，并給予批復。每類項目的行業(yè)主管部門不同，住宅、商業(yè)用地的主管部門是建委，市政工程的行政主管部門是城管局，綠地園林工程的行政主管部門是城管局，旅游工程的行政主管部門是旅游局，水利工程的行政主管部門是水利局。在這個環(huán)節(jié)行業(yè)主管部

39、門只提供參考性意見，發(fā)改委是作出審批結果的權力機關。</p><p>　　2.3.3可行性研究</p><p>　　工程項目的可行性研究是確定項目是否進行投資決策的依據(jù)。投資業(yè)主和國家審批機關主要根據(jù)可行性研究提供的評價結果，確定對此項目是否進行投資和如何進行投資，是項目建設單位決策性的文件。建設單位在項目建議書取得發(fā)改委批準后，進行可行性研究。可行性研究報告是由具有資質單位完成的用于批準

40、立項的書面依據(jù)，需對項目從必要性、市場、進度、規(guī)模、財務、風險等方面進行全面的分析，根據(jù)《寧波市人民政府關于保留部分非行政許可審批項目的通知》（甬政發(fā)[2004]109號）市本級財政性投資或參與投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計的審批由發(fā)改委執(zhí)行。遇到省級或者國家級投資項目交由上級發(fā)改委審批。</p><p><b>　　2.3.4兩證一書</b></p><

41、p>　　兩證一書指的是：選址意見書：城市規(guī)劃行政主管部門依法確認其建設項目位置和用地范圍的法律憑證。建設用地規(guī)劃許可證：經(jīng)城市規(guī)劃行政依法確認其建設項目位置和用地范圍的法律憑證。建設工程規(guī)劃許可證：城市規(guī)劃行政主管部門依法核發(fā)的有關建設工程的法律憑證。根據(jù)2008年1月1日施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，以劃撥形式的需要向規(guī)劃局申請《建設項目選址意見書》，其他建設項目不必申請選址意見書。選址意見書后，各行業(yè)建設行政主管部門組織

42、設計招投標，水利工程的招投標過程由水利局負責審批，房屋建筑項目由建委下屬招標辦審批。確定設計后，根據(jù)選址意見書和設計方案，開發(fā)商向規(guī)劃局依法申請《建設用地規(guī)劃許可證》，規(guī)劃局再依據(jù)設計方案、人防管理處開出的該項目人防證明和環(huán)保局開出的該項目環(huán)保證明等相關報批文件確定后審批發(fā)放《建設工程規(guī)劃許可證》。核發(fā)《建設用地規(guī)劃許可證》等的目的是為了確保土地利用符合城市規(guī)劃，維護建設單位按照城市規(guī)劃使用土地的合法權益[12]。</p>

43、<p><b>　　2.3.5項目報建</b></p><p>　　工程建設項目報建是指工程建設項目由建設單位或其代理機構在工程項目可行性研究報告或其他立項文件被批準后，須向當?shù)亟ㄔO行政主管部門或其授權機構進行報建，交驗工程項目立項的批準文件，包括銀行出具的資信證明以及批準的建設用地等其他有關文件的行為。在項目取得行業(yè)主管部門的報建初審批復、國土局地土地審查意見、規(guī)劃局《建設項目

44、選址意見書》、《建設用地規(guī)劃許可證》、《建設工程規(guī)劃許可證》，環(huán)保局和人防局等開出的一系列報告意見后，開發(fā)商向發(fā)改委進行報建。項目報建是為有效掌握建設規(guī)模，規(guī)范工程建設實施階段程序管理，統(tǒng)一工程項目報建的有關規(guī)定，達到加強建筑市場管理的目的而設立的。凡在我國境內(nèi)投資興建的工程建設項目，都必須實行報建制度，接受當?shù)亟ㄔO行政主管部門或其授權機構的監(jiān)督管理[12]。</p><p><b>　　2.3.6招投

45、標</b></p><p>　　建設工程招標，是指招標人就擬建工程發(fā)布通告，以法定方式吸引承包單位參加競爭，從中擇優(yōu)選定工程承包方的法律行為。招標分為公開招標和邀請招標。該過程必須由政府相關主管部門作為第三方，以保證招投標的公正性。各類項目評標過程由各行政主管部門旗下的評標委員會執(zhí)行。新城中，居住、商業(yè)、工業(yè)、旅游用地由建委進行招投標，對中標單位審批核發(fā)建設工程施工許可證。水利工程招投標由水利局負責審

46、批。</p><p>　　2.3.7質監(jiān)和驗收</p><p>　　質監(jiān)站主要是代表政府職能部門對工程的全過程進行質量監(jiān)督管理，負責對本地區(qū)建設工程質量進行監(jiān)督管理，巡查施工現(xiàn)場工程建設各方主體的質量行為及工程實體質量，核查參建人員的資格，監(jiān)督工程竣工驗收。每類項目在建設施工期，質監(jiān)站、建設局、人防辦、城管局、環(huán)保局、規(guī)劃局等都會參與檢查。每個行業(yè)主管部門下屬的質監(jiān)站對對應的項目進行檢查、

47、監(jiān)督。水利局和交通局、建委、城管局、人防處都有自己的質監(jiān)站。如水利局下屬的水利質監(jiān)站對新城的水利項目進行檢查，建委下屬建筑工程安全質量監(jiān)督總站對新城有關項目進行監(jiān)督檢查。要注意的是城市道路項目的建設行政主管部門是建委，而其負責監(jiān)督的是城管局下屬的寧波市市政公用工程安全質量監(jiān)督站。</p><p>　　單列出來的重點項目的建設行政審批流程與上述流程不同，重點項目是指從每類項目中取出部分在客觀上存在著帶動全局發(fā)展的項

48、目。因此在新城中，要想抓好新城的特色性，重點項目是關鍵。在新城中，重點項目主要有全天候海洋游樂中心國際會議酒店、海洋文化廣場、海鮮美食城、中央浮島式商務公園、海岸新天地、摩天輪/風車主題公園、養(yǎng)生園/生態(tài)園、濱海市場休閑公園。很明顯，這些項目中每個項目的建成無疑都帶動了一片區(qū)域的發(fā)展，成為該區(qū)域標志性建筑。重點項目是新城形象展示的風向標。重點項目的行政主管部門是發(fā)改委。發(fā)改委負責項目建議書、可行性研究等文件的審批和重點項目的招投標。同時

49、其負責全市重點工程和實事工程的綜合管理，編制重點工程和實事工程規(guī)劃；負責重點項目前期工作以及工程實施中的協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)督工作；負責全市重點建設項目稽察；負責重點工程和實事工程考核工作。</p><p>　　2.4新城現(xiàn)存統(tǒng)籌管理制度</p><p>　　目前來看，新城統(tǒng)籌管理模式還有以下幾點問題。一方面，新城管委會對政府各部門人員的統(tǒng)籌采用的是同一類對待方式：即在每個環(huán)節(jié)審批中讓各職能部門

50、站在其自身角度來進行審批。無疑，這樣的審批方式對新城特色性目標建設不利。另一方面，管委會如果要對項目建設流程進行調(diào)控，調(diào)控</p><p>　　的重點應該放在哪，調(diào)控的手段應該是什么，有效的統(tǒng)籌管理模式的指標是什么，管委會從哪些方面可以看出項目是否具有合理性。這都是管委會面臨的問題。</p><p><b>　　新城存在的問題 </b></p><

51、p>　　3.1新城項目前期缺乏合理性 </p><p>　　在新城項目建設前期，新城每類項目的審批，由各行政主管部門（如水利項目為水利局，房屋建筑項目為建委）執(zhí)行。而這樣的審批只能對單個項目的合法性作出審批。這樣的審批無法保證新城整體有特色的目標，當單個合法項目與新城的特色性產(chǎn)生矛盾或者項目需要整改的時候，項目就要多走彎路。而這時，管委會和上級行政主管部門和開發(fā)商之間就存在嚴重的利益沖突，若項目出錯，

52、開發(fā)商蒙受巨大的經(jīng)濟損失，管委會和上級行政主管部門都要擔責任，即使能解決，也讓新城得不償失。很明顯這樣的前期審批，對新城管委會和行政主管部門都是不利的。①.新城管委會有責無權。行政審批中，管委會不對行政審批負責，但是實際上這樣的項目經(jīng)由上級行政主管部門審批下來，無法組成有特色的新城，而管委會要對項目的特色性負責，這樣管委會在無形當中為不是自己做出的行為承擔了苦果。②.主管部門依法執(zhí)行行政審批，站在法律的角度是沒錯的。但是其同樣要為不合理

53、的項目負責。</p><p>　　運營建設分離難以控制建設過程。新城的運營管理部門和建設管理部門不同。在項目建設過程中，即使在初始建設前期運營部門參與到項目來，項目能夠按照初始的建設目標前行，建設項目的變動性是非常大的。所以當運營和建設部門不是同一個主管部門時，當中出現(xiàn)一個問題：項目運營單位考慮的是該單一項目的實用性，建設單位考慮的是項目建設的合法性，兩者出發(fā)點不同，這樣的項目在建設當中，運營部門不能對項目進行切

54、實糾偏，項目做下來必定面目全非。而項目的建設單位只對項目的三大目標（即質量、進度、投資）負責。這樣的建設過程同前者類似，無法切實將項目建設目標落實到每個項目，所以可能出現(xiàn)建設結果和規(guī)劃截然不同。</p><p>　　3.2權力下放不合理</p><p>　　理論上說管委會是政府派出機構，其行使上一級政府賦予的審批和行政權力，以及對資產(chǎn)運營公司實行監(jiān)督管理[13]。但目前新城管委會只起到“協(xié)

55、調(diào)人”的作用，即協(xié)調(diào)開發(fā)商與各政府職能部門的關系，管委會沒有各種行政審批的權力，以前新城的項目建議書以及各類行政審批所有交由上級縣政府有關部門審批?，F(xiàn)在新城上級縣政府對縣城下放的權限主要有：</p><p><b>　?。?）工程變更:</b></p><p>　?、俸喴壮绦颍簡雾椆こ套兏痤~1-5萬元且工程變更增加造價占合同價10%以內(nèi)（含10%），由新城管委會審核

56、把關。</p><p>　?、趥浒赋绦颍簡雾椆こ套兏痤~在5-20萬元且工程變更增加造價占合同10%以內(nèi)（含10%），應到縣財政局、縣審計局備案；單項工程變更金額在20-50萬元且工程變更增加造價占合同價10%</p><p>　　以內(nèi)（含10%），應到縣發(fā)改局、縣財政局、縣審計局備案。</p><p>　?、蹠彸绦颍簡雾椆こ套兏痤~50萬元以上或工程變更增加造價

57、占合同價10%以上的，應在工程變更施工前由新城管委會提出。縣發(fā)改局牽頭組織縣財政局、縣審計局、縣公共資源交管辦、縣監(jiān)察局及相關單位和專家進行會審，經(jīng)會簽形成會議紀要，作為工程變更依據(jù)。</p><p>　　工程變更造成累計投資增減額度超過批準概算10%或金額500萬元的，由新城管委會提出，縣發(fā)改局組織審查，報縣政府審定批復。</p><p>　?。?）項目招投標：50萬元以下的工程項目和縣

58、公共資源交易中心下放權限的項目。</p><p>　　①合同估算價8萬元以上50萬元以下的新建、改建、擴建工程。</p><p>　?、诤贤浪銉r在5萬元以上20萬元以下的臨時管線、裝修、拆遷、綠化工程。</p><p>　?、蹎雾椇贤浪銉r3萬元以上30萬元以下的勘測、設計、監(jiān)理。</p><p>　　對新城來說，管委會已經(jīng)獲得了不少權力，

59、但是并不是任何權力都適合下放的。比如縣政府下放的小額項目招投標的權力。管委會的領導班子承擔了招投標的職責，而這樣的任務對新城的特色性目標貢獻并不大，反而束縛了管委會的精力，讓其騰不出手來對新城的整體性進行管理。因此縣政府該下放多大的權力和放什么權力成為一個很頭痛的問題。無可非議的是現(xiàn)在管委會獲得的權限不太合理。</p><p><b>　　3.3權責不等</b></p><

60、;p>　　管委會要為新城“有特色、可持續(xù)、高品質”的建設目標負責。管委會是縣政府為新城的建設目標而專門設立的派出機構，統(tǒng)籌管理經(jīng)營新城的建設營運。而目前管委會獲得的權力主要是建設過程中的指揮管理，無法對新城的新城的特色性作出決策。管委會目前的權力包括小額度的工程招標、工程預算核算、工程質量監(jiān)督等。而這些權力與管委會設立初衷的職責無法對應起來，導致管委會權責不等。</p><p>　　3.4項目“多頭”管理&

61、lt;/p><p>　　新城中建筑項目由建委統(tǒng)一管理，但涉及公路、城內(nèi)道路、水利等專業(yè)審批，仍需由相關行業(yè)主管部門審核，這為行業(yè)間的利益平衡埋下了伏筆。不僅是前期審批，在各類項目建設過程當中，多頭管理仍然是個頭痛的問題。比如市政交通工程，其行業(yè)主管部門是城管局，但其建設過程是由建委來管理，而建設過程的監(jiān)督又是由城管局下屬的質監(jiān)站來執(zhí)行。對項目來說，多方的意見都得聽，多方都不能得罪，而一旦多方管理者之間出現(xiàn)矛盾，對項目

62、建設十分不利，受損失的是新城。</p><p>　　此外，發(fā)改委在新城設立重點工程，采取封閉運行管理模式，建設行政主管部門對這些工程不能實施有效管理，影響對建筑市場的統(tǒng)一管理。 </p><p>　　新城建設項目在建設過程中由于要受行業(yè)行政主管部門的管理，其必須在限制合法性前提下進行業(yè)務操作，又要在人防處、環(huán)保局等指導下工作，而同時管委會對項目又要給予一定的意見。在這樣</p>

63、<p>　　復雜的多頭管理背景下，建設項目難以良好地按照單一方向建設下去，導致出來的項目不倫不類，毫無特色。而多頭管理又讓項目的主管單位變得不確定。導致有些項目無人負責、出事后互相推諉責任。</p><p><b>　　有效的統(tǒng)籌管理模式</b></p><p><b>　　4.1統(tǒng)籌管理模式</b></p><

64、;p>　　基于原來的統(tǒng)籌管理模式，通過對建設過程中出現(xiàn)的問題分析，構建架構統(tǒng)籌管理模式圖1-2：</p><p><b>　　圖1-2</b></p><p><b>　　4.2先合理后合法</b></p><p>　　“有特色、可持續(xù)、高品質”的休閑新城是由單個項目組建而成的，而單個項目不但得符合建筑法等法規(guī)條例，

65、而且得合理，即對休閑新城的特色性作出一定的貢獻。而現(xiàn)在新城的現(xiàn)狀是單個項目的合法性由行政主管部門進行審批，無人對項目合理性進行審批。因此如果要建設出有特色的新城，宜讓管委會對新城的合理性先作出審批，再交由行政主管部門進行正常流程審批。</p><p>　　4.2.1項目建議書的審批</p><p>　　宜讓管委會在項目建議書前先對項目進行合理性審批。在開發(fā)商向發(fā)改委提交項目建議書前，設立一

66、道程序，將申請資料交由管委會先進行合理性審批，若項目符合新城整體性目標要求，則予以批準交由發(fā)改委進行項目審批。由于新城現(xiàn)行的審批制度只能對單個項目的合法性作出審批，而這樣組建的新城毫無特色可言。因此必須讓對新城特色目標負責的管委會參與進來，待管委會審批通過后，再交由發(fā)改委進行合法性審批。對一個項目來說，越早進行優(yōu)化，其可塑性最強，能以最少的資源換取最優(yōu)的效果。這樣做的好處發(fā)揮了管委會的積極性，讓其不只充當一個協(xié)調(diào)人，要讓管委會參與到項目

67、中來，對項目的合理性作出適當?shù)呐鷱汀?lt;/p><p>　　4.2.2建設工程規(guī)劃許可證的審批</p><p>　　建設工程規(guī)劃許可證的申請文件主要有規(guī)劃局總工辦會簽同意的建施總平、立面圖，用地規(guī)劃許可證及附圖的復印件、發(fā)改委回復的項目建議書批文、土地使用權證、消防、人防、環(huán)保開出的有關項目合法性證明等。因此建設工程規(guī)劃許可證對項目的強度（即容積率、結構類型等）有較強的控制，這時候的審批對項

68、目的建設目標控制十分有力。所以在新的統(tǒng)籌管理模式當中，讓管委會參與審批建設工程規(guī)劃許可證。即先讓管委會對建設工程規(guī)劃許可證的申請材料的合理性進行審核，再交由規(guī)劃局進行終審。</p><p>　　4.2.3項目合理性評價</p><p>　　對新城來說，管委會參與合理性審批是個很好的選擇。但管委會在實際操作中，如何對項目合理性進行評價這個是一個很關鍵的因素。對項目的合理性進行評價可以采用以下

69、兩個指標：（1）規(guī)定項目建議書中對項目的功能符合當?shù)靥厣c否進行詳細描述。（2）在建設工程規(guī)劃許可證上對每類工程強度指標進行打分。即對主題樂園等設施、公園的休閑生態(tài)指標、旅游景區(qū)的等級進行打分，確定其是否符合新城要求。</p><p><b>　　4.2.4工程變更</b></p><p>　　管委會在前期審批后，對項目運營主管部門明確建設項目的建設目標，讓管委會與項

70、目運營主管部門目標保持一致。項目建設過程中，由于項目極大的變動性，經(jīng)常會產(chǎn)生工程變更，這導致項目的建設結果可能與當初設定的建設目標產(chǎn)生偏差。新城中，涉及額度稍大點的工程變更都由發(fā)改委執(zhí)行審批，而發(fā)改委不為新城的整體性目標負責，因此原有的工程變更行政審批制度存在缺陷。在新的統(tǒng)籌管理模式當中，應該讓管委會參與到工程變更中來。即在項目建設過程中，產(chǎn)生的工程變更等能改變項目特色性的建設問題由建設單位上報建設行政主管部門，建設行政主管部門須通知并

71、組織管委會、運營主管部門和規(guī)劃局等相關部門一起會審，讓管委會參與進來，管委會和運營主管部門提出意見，讓項目的建成新城符合整體規(guī)劃。</p><p><b>　　4.3權責對等</b></p><p>　　在新體制實施過程中，盡管新區(qū)管委會被賦予了規(guī)劃、指導、協(xié)調(diào)等職責，但并不擁有對各行政區(qū)和功能區(qū)的行政管理權力，這樣一來，就出現(xiàn)了“權責不對等”、“有責無權”的現(xiàn)象[1

72、5]。針對管委會的權責不等，應該讓上級政府下放適宜的權力。目前上級政府下放了部分權力給管委會，但是有些權的下放對管委會的職責并無幫助，反而增加了管委會的負擔。因此相關權力該不該放，該放哪些權，放多大的權，一直是困惑政府的問題。管委會作為政府的派出機構，通過政府授權或委托的形式來行使開發(fā)區(qū)區(qū)域內(nèi)的社會、經(jīng)濟和社會管理職能，賦予一定權力理所當然，但是如果權力太大，職能泛濫，管委會就失去管委會精簡的派出機構的身份，與一級政府無異。管委會應該掌

73、握項目前期能夠控制項目成型的行政審批，如項目建議書的審批、規(guī)劃局分發(fā)的兩證一書的審批、項目變更等。而像招投標這樣的權力應該適度收回，現(xiàn)在新城管委會主任及幾位重要領導擁有的另一重身份是工程項目招投標領導小組領導。而現(xiàn)在新城管委會建招辦能負責的項目無疑非常小，擁有了這些非重要而瑣碎權力分散了領導的精力，應該讓好鋼用在刀刃上，收回這部分權力，由上級行政主管部門負責招投標。</p><p>　　4.4建設項目的多頭管理&

74、lt;/p><p>　　一方面，應該讓建設行政主管部門與運營管理行政主管部門對應起來。對新城來說，項目多頭管理，尤其是建設和運營分開，不能保證項目的準確性。在建設過程遇到的問題通過建設主管部門審批下來后的項目往往與運營主管部門的要求不相符。因此應該讓建設行政主管部門與運營管理行政主管部門對應起來，增加兩者的溝通協(xié)調(diào)或者將兩者統(tǒng)一起來，在項目全過程采取目標管理。另一方面，應該出臺明確每個流程審批的主管部門。項目出現(xiàn)多個

75、管理部門出來協(xié)調(diào)往往是因為沒有明確的法規(guī)規(guī)定項目一些突發(fā)事件的主管部門，在遇事的時候，每個主管部門都覺得自己能夠管，結果就是項目出現(xiàn)多頭管理。因此，開發(fā)區(qū)要發(fā)展就必須在行政管理制度中，協(xié)調(diào)好管委會管理機構與上級行政區(qū)管理機構之間的關系，明確各管理部門的職責與職權，并對管理部門與層級進行簡化，由原來分別管理走向統(tǒng)一管理，原來的瘦長型管理結構，向扁平型結構調(diào)整[15]。</p><p><b>　　4.5重

76、點項目</b></p><p>　　對新城來說，控制好重點項目無疑是完成新城建設目標的重要保證。如全天候海洋游樂中心國</p><p>　　際會議酒店、海洋文化廣場、海鮮美食城、中央浮島式商務公園、海岸新天地、摩天輪/風車主題公園、養(yǎng)生園/生態(tài)園、濱海市場休閑公園等項目都是極具沿海休閑地區(qū)特色性的項目。而在這些重點項目的建設當中，發(fā)改委是絕對的行政主管單位，新城所在市的市發(fā)改委

77、下屬設立市重大項目前期辦公室、重點工程管理處（重點辦）、市重點建設工程招標投標辦公室等機構負責市級重點項目的全過程建設，而在新城上級縣政府將重點項目的控制權轉交給縣發(fā)改委下屬的固定資產(chǎn)投資科，而固定資產(chǎn)投資科主要是負責全縣固定資產(chǎn)投資和政府投資項目的綜合管理，規(guī)范項目核準、備案、審批及實施程序。因此從市發(fā)改委開始到縣發(fā)改委再到新城，針對重點項目提出特色、專注性管理的初衷越來越被淡泊，或者說越來越力不從心。而新城的特色性建設與重點項目密切

78、相關，因此可以讓管委會參與到重點項目的建設當中，以彌補發(fā)改委對重點項目的力不從心。在重點項目的建設當中，宜在管委會下屬設立重點辦，配合縣發(fā)改委對重點項目建設進行全流程管理。</p><p>　　4.6新城統(tǒng)籌管理制度</p><p>　　目前來看，新城管委會對政府各部門人員的統(tǒng)籌采用的是同一類對待方式：即在每個環(huán)節(jié)審批中讓各職能部門站在其自身角度來進行審批。無疑，這樣的審批方式對新城特色性

79、目標建設不利。因此應該對政府各職能部門采用不同的統(tǒng)籌方式。而管委會對新城應該采用的是重點環(huán)節(jié)掌控。因此建議管委會對發(fā)改委采用流程化管理。即讓管委會在項目建議書階段，先讓管委會進行審批，合格后再由發(fā)改委終審。而對規(guī)劃局的審批采用歸口管理，因為在建設工程規(guī)劃許可證的審批上需要對工程強度指標進行確認，這需要相當足的專業(yè)知識，而管委會如果管到這么細，也就失去了它作為中央核心的意義。因此應該在建設工程規(guī)劃許可證的申請材料中加上管委會意見，讓規(guī)劃局

80、參考管委會意見。</p><p>　　購置土地中，土地使用證上規(guī)定了土地的用途，而項目建議書可以說是決定了建筑的檔次，而工程規(guī)劃許可證上是確定了具體的建筑。因此管委會應該從以下三方面判定項目是否具有合理性：首先在項目建議書中對功能區(qū)進行評判，判斷該建筑檔次與當?shù)匚幕蛘哒f當?shù)胤諊町惓潭?。若該建筑檔次與當?shù)胤諊嘟蛘哒f能代表這片區(qū)域，那么可以給出通過意見；其實是對建筑項目工程強度指標作出明確指標，確保項目的外

81、觀性和實用性滿足當?shù)氐男枨蟆?lt;/p><p><b>　　5.結束語</b></p><p>　　管委會宜參與到新城的建設過程中，實行重點項目全過程掌控，一般性項目重點環(huán)節(jié)掌控。在新城建設規(guī)劃當中，重點項目帶動了一片區(qū)域的建設，無疑，在管委會實行重點項目全過程掌控十分必要。宜在新城的重點項目的前期和建設期中，從規(guī)劃期開始，進行合理性審批，力求以最小的成本建設出最優(yōu)的項

82、目。而管委會宜對一般建設項目建設前期的項目建議書和建筑規(guī)劃許可證的審批給予意見，宜參與一般建設項目建設期能影響項目強度變更的審批。從而為新城的建設目標更好地服務。</p><p><b>　　參考文獻</b></p><p>　　[1] 丁士昭.工程項目管理[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社.2006.5.</p><p>　　[2] 常杪.改革

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