h市城建項目管理模式研究

1、<p>　　***** 學(xué) 位 論 文</p><p><b>　　摘 要</b></p><p>　　伴隨我國經(jīng)濟的高速持續(xù)發(fā)展，我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化，集鎮(zhèn)城市化的速度和規(guī)模將進一步提高。政府投向城市建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目、公共建筑項目的資金逐年增加，隨著投融資體制的改革，政府以外的資金投入該領(lǐng)域也成逐步遞增趨勢。如何有效運營管理好這些項目資金，保證城市基礎(chǔ)設(shè)

2、施、公建設(shè)施項目的建設(shè)質(zhì)量和投資效益，成為擺在政府管理者面前的一個亟待解決的問題。本文針對傳統(tǒng)的城建項目投資管理模式在新興市場經(jīng)濟形式下的適應(yīng)性、合理性進行剖析，立足于城建項目管理的現(xiàn)狀，在比較與借鑒國內(nèi)外先進的項目管理經(jīng)驗，探索城建項目管理的新模式，以便逐步完善和規(guī)范城建項目管理行為，提升城建項目管理的水平。</p><p>　　本為以H市為例，探討和研究了H市城建項目現(xiàn)行的管理模式存在的問題，以及在新興市場經(jīng)

3、濟條件下，H市城建項目管理改革發(fā)展方向，并結(jié)合政府投資項目管理理論和虛擬組織理論，構(gòu)建了H市城建項目虛擬聯(lián)盟。探討在該模式下H市政投資項目運行方式、管理體系等問題。</p><p>　　關(guān)鍵詞：城建項目；管理模式；虛擬理論 </p><p><b>　　Abstract</b></p><p>　　Along with our country&

4、#39;s high-speed economic sustainable development, our country rural urbanization, the speed and scale of towns urbanization will be further improved. The funding that the government invest to urban construction of infra

5、structure projects, public building project increase year by year, along with the investment and financing system reform, outside of government funds also become gradually engaged in this field increasing. How to efficie

6、ntly manage these project funds, guarante</p><p>　　This as the H city as an example, this article discussed and studied the urban construction projects management mode of H city, and existing problems in eme

7、rging market economy condition, H city urban construction project management reform development direction, and combine government investment project management theory and the virtual organization theory, to construct the

8、 virtual organization municipal projects management mode of H city. Explore in this mode H municipal investment project oper</p><p>　　Key Words：Urban construction projects；virtual organization theory ；Manage

9、ment system </p><p><b>　　目 錄</b></p><p><b>　　摘 要2</b></p><p>　　AbstractIII</p><p><b>　　1 緒論1</b></p><p>　　1.1

10、 研究背景1</p><p>　　1.2 研究內(nèi)容2</p><p>　　1.3 研究的意義2</p><p>　　1.4 H市概況3</p><p>　　1.4.1 H市基本情況3</p><p>　　1.4.2 H市城建項目基本情況3</p><p>　　1.5 國內(nèi)

11、外政府投資項目管理研究現(xiàn)狀6</p><p>　　1.5.1 國內(nèi)政府投資項目管理研究現(xiàn)狀6</p><p>　　1.5.2 國外政府投資項目管理研究現(xiàn)狀9</p><p>　　2 相關(guān)理論基礎(chǔ)12</p><p>　　2.1 政府投資項目概述12</p><p>　　2.1.1 政府投資項目管理概

12、念12</p><p>　　2.1.2 政府投資項目的分類13</p><p>　　2.1.3 政府投資項目的特點15</p><p>　　2.1.4 地方政府投資項目的特點17</p><p>　　2.3 國內(nèi)政府投資項目管理模式18</p><p>　　2.3.1 我國政府投資項目管理模式1

13、8</p><p>　　2.3.2 我國政府投資項目管理存在的問題22</p><p>　　2.4 虛擬組織理論23</p><p>　　2.4.1 虛擬組織的定義24</p><p>　　2.4.2 虛擬組織的特征25</p><p>　　2.4.3 虛擬組織的優(yōu)勢26</p>&l

14、t;p>　　2.4.4 虛擬組織的構(gòu)建原則28</p><p>　　3 H市城建項目管理現(xiàn)狀31</p><p>　　3.1 H市城建項目現(xiàn)行管理模式31</p><p>　　3.2 H市城建項目現(xiàn)行管理模式存在的問題33</p><p>　　3.3 H市城建項目管理模式改革分析35</p><p

15、>　　4 H市城建項目動態(tài)聯(lián)盟管理模式研究38</p><p>　　4.1 H市城建項目構(gòu)建動態(tài)聯(lián)盟管理模式的可行性分析38</p><p>　　4.2 H市城建項目動態(tài)聯(lián)盟管理模式構(gòu)建39</p><p>　　4.2.1 總體設(shè)想39</p><p>　　4.2.2 H市城建項目動態(tài)聯(lián)盟管理模式構(gòu)建思路40<

16、/p><p>　　4.2.3 H市城建項目動態(tài)聯(lián)盟管理模式框架41</p><p>　　4.3 H市城建項目動態(tài)管理聯(lián)盟管理模式運行分析44</p><p>　　4.4 網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺的基本分析45</p><p>　　4.4.1 網(wǎng)絡(luò)信息平臺的基本功能46</p><p>　　4.4.2 網(wǎng)絡(luò)信息平臺

17、的管理47</p><p>　　5 H市城建項目動態(tài)聯(lián)盟管理模式成員選擇分析49</p><p>　　5.1 組織成員的管理49</p><p>　　5.2 組織成員的選擇51</p><p>　　5.3 組織成員的信任51</p><p><b>　　6 結(jié)論54</b>&

18、lt;/p><p>　　參 考 文 獻55</p><p>　　作 者 簡 歷錯誤!未定義書簽。</p><p>　　學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明錯誤!未定義書簽。</p><p>　　學(xué)位論文數(shù)據(jù)集錯誤!未定義書簽。</p><p><b>　　1 緒論</b></p><p&g

19、t;<b>　　1.1 研究背景</b></p><p>　　20世紀各國對社會資源配置方式的各種嘗試，極大地促進了世界各個主要經(jīng)濟體的發(fā)展；進入21世紀，在人口與資源的巨大壓力下，中國正面臨著技術(shù)進步、歷史跨越的新挑戰(zhàn)。這是中國各項事業(yè)發(fā)展的歷史宏觀背景，也是中國必須面對的現(xiàn)實環(huán)境。改革開放以來中國逐步步入以市場為基礎(chǔ)的資源配置體系代替以計劃為基礎(chǔ)的資源配置體系的轉(zhuǎn)型階段。伴隨經(jīng)濟體制改

20、革，中國社會生產(chǎn)生活的方方面面均在發(fā)生深刻的變化。政府投資項目是社會經(jīng)濟的重要組成部分，同是也是實現(xiàn)政府職能的重要方式，在社會生產(chǎn)生活的各個領(lǐng)域均發(fā)揮著重要的作用，是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的前提和保障，受到社會的廣泛關(guān)注。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府在政府投資市場充當了一個“全能多面手”，是基本建設(shè)程序的規(guī)定者，是市場監(jiān)管、現(xiàn)場管理、資質(zhì)考評管理的管理者，是項目的投資人、管理者、監(jiān)督者及評價者，更是資源的配置者。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立、發(fā)

21、展和完善，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的政府投資項目管理模式暴露出了許多問題。近年來，我國為了適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，采取了一系列積極穩(wěn)健的貨幣政策，政府投資規(guī)模逐步增大。據(jù)資料顯示，中國政府投資保持年均6000億的水平[1]。建設(shè)資金來源于政府</p><p>　　H市作為新興的海濱城市，近幾年來城市基本建設(shè)項目逐年增加，現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快，城市經(jīng)濟迅猛發(fā)展，現(xiàn)行的城建項目依舊采用傳統(tǒng)管理方式，在日常項目管理中暴露出了越來

22、越多的問題，如何通過改革現(xiàn)行城建項目管理方式，建立合理的、適應(yīng)市場需求的、高效的、能夠適應(yīng)未來經(jīng)濟發(fā)展需求的集成化城建項目管理模式，強化城建項目的管理，對于實現(xiàn)H市新發(fā)展，建設(shè)新型現(xiàn)代化城市具有非常重要的意義。本文立足于現(xiàn)實，從H市實際需求出發(fā)，對H市城市基本建設(shè)項目現(xiàn)行的管理方式進行探討，研究H市城市基礎(chǔ)建設(shè)項目管理的新模式。</p><p>　　為了確切起見，這里首先說明并界定：本文所述及的城建項目均泛指有政

23、府財政投資，旨在完善城市功能，改善城市環(huán)境，提高城市品質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目、城市公建項目、城市配套設(shè)施項目等。</p><p><b>　　1.2 研究內(nèi)容</b></p><p>　　本文從H市政府投資項目管理改革需求出發(fā)，對H市城市基本建設(shè)項目做了深入的分析和研究，主要內(nèi)容如下：</p><p>　?。?）闡述了政府投資項目和虛擬組織理論

24、的基本內(nèi)容。</p><p>　?。?）結(jié)合H市城市基本建設(shè)項目管理現(xiàn)狀，分析了H市城市基本建設(shè)項目管理存在的問題。</p><p>　?。?）借鑒國內(nèi)外政府投資項目管理模式研究的經(jīng)驗，分析了H市城市基本建設(shè)項目管理模式的發(fā)展方向，結(jié)合虛擬組織理論，提出了構(gòu)建H市城建項目動態(tài)管理聯(lián)盟。</p><p>　　（4）分析H市實行城市基本建設(shè)項目動態(tài)聯(lián)盟的可行性，并構(gòu)建了

25、H市城市基本建設(shè)項目動態(tài)管理聯(lián)盟。</p><p>　　1.3 研究的意義</p><p>　　本文研究的現(xiàn)實意義：</p><p>　　城市基本建設(shè)項目作為政府投資項目的一部分是國民經(jīng)濟的重要組成成分，關(guān)系的民生方方面面。城建項目傳統(tǒng)管理模式在市場經(jīng)濟條件下暴露出越來越多的弊端。對H市城建設(shè)項目管理模式進行研究是當前H市政府投資項目管理改革的需求。改革H市現(xiàn)有城

26、建項目傳統(tǒng)的管理方式，提高政府投資項目管理水平，增大政府投資項目管理效率是當前H市飛速發(fā)展，建設(shè)“港市聯(lián)動”新型城市的迫切需求。虛擬組織作為一種新型建設(shè)項目管理組織形式，其在城市基本建設(shè)項目管理中的應(yīng)用研究具有以下現(xiàn)實意義：</p><p>　?。?）虛擬組織可以極大的改善和解決政府在城建項目管理過程中非專業(yè)化、非集成化等問題。</p><p>　?。?）虛擬組織理論在城市基本建設(shè)項目管理

27、中的應(yīng)用有利于政府投資項目市場的發(fā)展和完善。</p><p><b>　　1.4 H市概況</b></p><p>　　1.4.1 H市基本情況</p><p>　　H市1989年建市， 1994年10月經(jīng)國務(wù)院批準正式更名為H市。H市地處遼寧省西南部，是京沈線上重要的城市之一，同時也是我國36里沿海開放城市之一。作為環(huán)渤海經(jīng)濟圈最年輕的城

28、市，它擁有領(lǐng)土面積10415平方公里，總?cè)丝?82萬。H地區(qū)地處沿海，海岸線達258公里。在新一輪城市規(guī)劃中H市被省政府部署建設(shè)成為遼寧西部城市群區(qū)域性金融中心城市和重要港口城市。建設(shè)成“港市聯(lián)動”的新型城市。投資金額預(yù)計367億元的海濱中央商務(wù)區(qū)，后勁十足。青山水庫工程獲得國家環(huán)評批準，已經(jīng)于2009年開工建設(shè)。</p><p>　　H市依據(jù)2005年遼寧省制定的“五點一線”沿海經(jīng)濟帶開發(fā)開放戰(zhàn)略，于2006年

29、制定了《H市沿海經(jīng)濟帶“十一五”發(fā)展規(guī)劃》，2009年12月15日《關(guān)于加快L地區(qū)沿海經(jīng)濟帶發(fā)展幾個重大問題的意見》，確定了沿海38個重點區(qū)域，H市北港工業(yè)區(qū)、綏北濱海經(jīng)濟區(qū)、龍城臨海產(chǎn)業(yè)區(qū)、打漁山泵業(yè)基地、H新材料高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、覺華島旅游度假經(jīng)濟區(qū)6個開發(fā)區(qū)入圍，這六個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)加上龍灣中央商務(wù)區(qū)和龍鋼船舶修造園區(qū)形成了H市經(jīng)濟發(fā)展的“一線八區(qū)”。</p><p>　　1.4.2 H市城建項目基本情況&l

30、t;/p><p>　　1、H市城市固定資產(chǎn)投資發(fā)展情況</p><p>　　準確的定位、科學(xué)合理的政策引導(dǎo)形成了H這所新興城市快速的發(fā)展。H市固定資產(chǎn)投資多年來保持了較快的發(fā)展速度，由1998年的年固定資產(chǎn)投資46.5億元增長到2010年的500億元，平均年增長率為24.27%。表1-1所示為1998年至2010年H市固定資產(chǎn)投資情況。以2010年為例，2010年H市全年生產(chǎn)總值（GDP）53

31、1.4億元，較上年增長15.5%。固定資產(chǎn)投資500億元，較2009年增長57.7%，城鎮(zhèn)建設(shè)項目投資完成307.8億元，增長60.0%，房地產(chǎn)開發(fā)投資完成61億元，增長50.0%。投資資金以自籌為主，投資效果繼續(xù)改善。從項目投資資金來源情況來看，全年建設(shè)投資資金共到位450.4億元，比上年增長56.2%。其中：國家預(yù)算內(nèi)資金到位10.4億元，占全部到位資金的2.3%，下降22.0%；國內(nèi)貸款資金到位53.2億元，占全部到位資金的11.

32、8%，增長19.1%；自籌資金到位290.4億元，占全部到位資金的64.5%，為建設(shè)投資資金主體，增長53.1%；其他資金到位77.8億元，增長139.0%，占全部到位資金的17.3%。從固定資產(chǎn)投資效果來看，全年固定資產(chǎn)項目建成投產(chǎn)率為4</p><p>　　表1.1 H市固定資產(chǎn)投資及基本城市建設(shè)項目投資表</p><p>　　Tab.1.1 fixed asset investme

33、nt and basic urban construction project investment table</p><p>　　2、H市城建項目基本情況</p><p>　　隨著固定資產(chǎn)投資規(guī)模的不斷擴大，H市經(jīng)濟取得了迅速的發(fā)展，經(jīng)濟的迅速發(fā)展對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展提出了新的需求。近年來，H市政府致力于本市市區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和完善。2008年該市主要針對城市市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建

34、設(shè)與管理、城市市容環(huán)境管理、城區(qū)河道治理、園林綠化建設(shè)工程管理和海濱風(fēng)景區(qū)管理等內(nèi)容展開工作，先后完成了五里河景觀工程、化工三區(qū)棚改治河工程、小檳溝垃圾滲濾液處理工程、城區(qū)道路維修、“兩園”綠化工程、濱海風(fēng)景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綠化美化景觀工程、城區(qū)亮化工程等七大建設(shè)改造工程，對新舊城區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀進行了改善。2009年該市投入4億7339萬元進行市區(qū)基本設(shè)施改善，先后實施并完成了包括五里河改造、生活垃圾無害化處理場、新老城區(qū)快速道等

35、七大工程項目。其中，五里河改造工程投資7640萬元，全程3000米；生態(tài)公園項目總面積約13平方公里，計劃總投資2億元，計劃于2013年完工。生活垃圾無害化處理場工程占地約299畝，庫容量達461.73玩立方米，日處理生活垃圾441噸，計劃總投資9500萬元，于2010年正式完工。2010年H市繼續(xù)投入3.9億元確定了11個重點城建項目，這些項目</p><p>　　為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和國有投資的管理使用，H市城市建

36、設(shè)投資有限公司于2000年成立，是隸屬于H市政府的國有企業(yè)，注冊資本22 353萬元。公司內(nèi)設(shè)綜合辦公室、計劃科、財務(wù)科、工程科、國有資產(chǎn)管理科5個科室，共有員工30余人，主要從事國有資產(chǎn)經(jīng)營與管理；城市建設(shè)項目和管理；城市建設(shè)項目投資和管理；城市建設(shè)資金和維護資金的籌措與管理等業(yè)務(wù)，是H市政府的融資平臺發(fā)揮著融資主要渠道的重要作用。主要通過與國家開發(fā)銀行等部門合作，投資建設(shè)了H市龍灣大街南延、海晨路、3萬噸污水處理場及城區(qū)30余條主次

37、干道、飛天廣場等重點項目，累積完成投資44025萬元。參與H市北港工業(yè)園去基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、H高新技術(shù)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、龍灣海濱整體開發(fā)。 成立H國信成網(wǎng)建設(shè)投資有限公司，經(jīng)營地下管網(wǎng)資源，取得了良好經(jīng)濟效益和社會效益。</p><p>　　1.5 國內(nèi)外政府投資項目管理研究現(xiàn)狀</p><p>　　1.5.1 國內(nèi)政府投資項目管理研究現(xiàn)狀</p><p>　　改革開

38、放以前，我國政府投資項目相繼采用過多種管理方式，如建設(shè)單位自營方式、甲乙方承發(fā)包制、投資包干制、工程指揮部方式等，這些管理方式均是我國一定歷史時期內(nèi)的主流建設(shè)管理方式。改革開放以后，我國一直不懈地在進行政治與經(jīng)濟體制改革，尤其是投資體制改革，先后經(jīng)歷了幾次投資體制改革的高潮。我國現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化的新格局。</p><p>　　在改革開放以后，隨著我國

39、市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，管理模式與體制的不適應(yīng)開始顯現(xiàn)出來，深層次的問題和矛盾不斷地暴露出來，改革的必要性也就隨之而來了，政府部門和社會各界學(xué)者志士都在不斷地進行探索、創(chuàng)新和鉆研，希望能夠找到一個適合我國體制的政府投資項目管理模式理論，將其管理體制建立起來，更好的我國經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。</p><p>　　1993年11月，黨的十四屆三中全會做出《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出了建立社

40、會主義市場經(jīng)濟的總體目標，我國的改革進程走向主動的、系統(tǒng)的、有秩序的市場經(jīng)濟目標。政府投資管理體制也實行了一些變革，與市場經(jīng)濟規(guī)則相適應(yīng)的投資管理體制在這一階段初步形成[2]。1996年，《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責任制的暫行規(guī)定》出臺，將政府投資實施過程的管理真正變成了企業(yè)行為[3]。明確政府投資范圍劃定在非競爭性、非營利性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目范圍內(nèi)，政府作為市場經(jīng)濟投資宏觀調(diào)控主體的角色初步確立。2002年6月，在山西太原會議上，建設(shè)

41、部明確提出了在全國各城市推行政府投資項目管理方式改革[4]。2004年7月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于投資體制改革的決定》，提出深化投資體制改革的指導(dǎo)思想，其中政府投資體制改革的重大舉措主要有三點：合理界定了政府投資職能，建立政府投資責任追究制度，對非營利性政府投資項目加快推行“代建制”[2]。加快了我國對政府投資項目代建制的改革探索步伐。</p><p>　　在理論方面，許多專家學(xué)者對我國政府投資項目的建設(shè)組織實施方式

42、以及項目管理模式進行了大量的研究，從總體上看，這些研究主要集中在以下三個方面。[13]</p><p>　?。?）針對項目投資效益和管理效率低下進行研究</p><p>　　多年來，受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國政府投資項目行政管理色彩濃厚，在解決項目建設(shè)的技術(shù)經(jīng)濟問題，忽視了項目建設(shè)的客觀規(guī)律和內(nèi)在聯(lián)系，沒有按專業(yè)化、科學(xué)化、市場化的要求，建立對投資項目整體的技術(shù)、經(jīng)濟、進度、質(zhì)量等全過程進

43、行全面管理和專業(yè)化管理體系，影響了建設(shè)的管理效率和投資效益。</p><p>　　據(jù)國家統(tǒng)計局《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》等有關(guān)資料介紹，1958年至2001年，我國投資項目失誤率接近投資項目總數(shù)的50%[5]。2002年，尹貽林等學(xué)者在研究中指出，我國在具體的政府投資項目的組織管理上，存在主體的“越位”、“缺位”、“錯位”等問題[6]。我國政府長期對經(jīng)營性與非經(jīng)營性政府投資項目實行統(tǒng)一管理模式，這種單一化管理方

44、式導(dǎo)致了管之多寬，失之過多，也無法進行集中監(jiān)督管理。政府投資項目主體的雙重身份使得政府投資項目的管理缺乏有效的組織，又缺乏必要的監(jiān)督，造成管理效率降低。2004年，王國榕等人對我國政府投資項目管理的現(xiàn)狀進行了分析，指出當前我國政府投資項目管理中存在的主要問題，有項目決策機制缺乏科學(xué)性、管理水平低下而造成項目的實施缺乏科學(xué)性，管理效率低下，投資效益低下，由此提出了改革模式的分析[7]。2005年，張尚、吳普生、吳月鴻、王放等人在各自文章中

45、都共同提到了一些問題，政府主管部門既負責市場監(jiān)督管理，又直接組織工程項目的建設(shè)實施，導(dǎo)致政企不分、責任不明、監(jiān)管不力。造成人、財物和信息等社會資源的浪費，工程建設(shè)水平不高，引發(fā)了大量的投資“黑洞”和工程腐敗現(xiàn)象，直接影響了工程</p><p>　?。?）圍繞“代建制”的改革實踐模式展開研究</p><p>　　隨著國內(nèi)政府投資項目管理方式改革實踐的推進，對項目代建制的研究方興未艾。我國的政

46、府投資項目代建制管理模式起源于福建廈門市，對代建制的研究主要集中在實踐探索中的代建管理模式、運作方式、管理規(guī)則等等。對代建制的研究，有的學(xué)者認為代建制保證了項目建設(shè)和管理的專業(yè)化水平，克服了傳統(tǒng)政府投資項目的非專業(yè)化管理，在一定程度上規(guī)范了政府行為，完善了決策機制，促進了項目管理水平和工作效率的提高，同時也提高了投資效益，可以對工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象有所遏制。有的學(xué)者也持有不同觀點，認為實施代建制是與我國政府提高管理水平、優(yōu)化管理質(zhì)量的

47、改革并行的。代建制的研究推廣不能脫開我國政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)廉潔高效政府這一大環(huán)境?？v觀代建制在各地方試點的情況，學(xué)者認為我國目前代建制的運作實施還缺乏必要的法律法規(guī)的保障；各地實施的代建制模式中對于代建單位尚缺乏明確的職能定位依據(jù)；代建機構(gòu)總體實力薄弱，沒有形成成熟、規(guī)范、公平競爭的代建市場，代建單位承擔代建責任的機制不明等。</p><p>　　（3）針對政府投資項目約束監(jiān)督機制展開研究</p>

48、<p>　　由于中國內(nèi)地長期實行計劃經(jīng)濟體制，人們沒有對政府投資項目和非政府投資項目進行嚴格區(qū)分。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的確立和完善、政府職能的轉(zhuǎn)變，1999年財政部牽頭編寫，2000年出版的《政府投資項目標底審查實務(wù)》一書，將“政府投資項目”稱之為“為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活的需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券，興建資產(chǎn)投資項目。”[

49、6]</p><p>　　2002年，尹貽林等學(xué)者在研究中指出，我國政府長期對經(jīng)營性與非經(jīng)營性政府投資項目實行統(tǒng)一管理模式，導(dǎo)致了行政代理管之多寬，失之過多，無法進行集中監(jiān)督管理等問題。政府投資項目主體的雙重身份使得政府投資項目的管理缺乏有效的組織，又缺乏必要的監(jiān)督，造成管理效率降低[6]。2004年，趙復(fù)元等學(xué)者指出，制度、機制和人為等方面的原因使得政府投資項目及其資金管理方面存在諸多問題，并指出政府投資活動應(yīng)

50、當接受社會公眾廣泛的監(jiān)督，保證其廉潔和公正，建立和完善監(jiān)督制約機制是解決問題的關(guān)鍵[14]。2005年，學(xué)者李傳裕等指出由于傳統(tǒng)的政府投資項目管理模式存在的弊端，導(dǎo)致一些“三超工程”、“釣魚工程”、“豆腐渣工程”，提出對政府投資項目管理方式進行改革，強調(diào)了管理應(yīng)加強公眾監(jiān)督，提高透明度，建立量化指標體系和項目監(jiān)管信息系統(tǒng)，加強政府投資項目評審工作等[15]。2006年，陳新文、馮典英等人指出我國存在政府管理部門對政府投資項目投資監(jiān)管不力

51、的問題。雖然許多政府部門都參與了項目的管理，但是沒有一個部門承擔投資主體的全部責任，政府投資責任虛化，提出了建立完善的政府投資項目監(jiān)督體系，建立和完善政府投資工程管理的規(guī)</p><p>　　1.5.2 國外政府投資項目管理研究現(xiàn)狀</p><p>　　西方發(fā)達國家通常將政府投資項目分為營利性和非經(jīng)營性兩種，其府投資大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)的、非營利性的公益性項目上，一般采用政府直接管

52、理的模式，設(shè)有專門的管理機構(gòu)負責管理項目建設(shè)活動，行使業(yè)主的職能，目的是滿足社會公共需要、促進社會和國家的發(fā)展。對于營利性的政府投資項目，由于在營運后有盈利保證，交給私人投資建設(shè)及運營，一般完全按照私人工程的模式操作，政府部門相關(guān)機構(gòu)只行使監(jiān)管的職責，只要其不違背國家相關(guān)法律，就不會過多干預(yù)。發(fā)達國家政府投資項目管理也經(jīng)歷了較長時期的不斷探索、研究、創(chuàng)新、改革和完善，許多專家學(xué)者都提出了自己的看法和理論。</p><

53、p>　　針對政府采購的制度， 1995年，Micknney特別針對政府采購中的腐敗問題，著重論證了政府采購部門或采購代理機構(gòu)中的舞弊問題及其控制與防范對策，主張從健全政府內(nèi)部控制角度入手加以防范與治理[18]。1998年針對政府采購中運行效率低下、監(jiān)督機制疏漏而產(chǎn)生腐敗等問題，布坎南和他的公共選擇學(xué)派提出，必須制定周密而嚴格的采購程序，例如規(guī)定盡可能實行公開招標，強調(diào)招標程序的公平性和透明性，采取嚴謹?shù)闹Ц斗椒ǎ瑥闹贫壬蠌娀O(jiān)

54、督約束機制，最大限度地防止貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)公眾對政府投資項目的監(jiān)督權(quán)利[19]。</p><p>　　在政府投資項目實施的監(jiān)督機制方面，許多發(fā)達工業(yè)國家非常健全，政府投資項目管理的透明度極高，有效規(guī)范政府在項目管理過程中的行為，提高項目社會和經(jīng)濟效益，任何組織或個人對于政府投資項目的實施過程都有知情權(quán)，政府投資項目要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資項目實施的廉潔、公正和高效[20]。對于政府投資項目，管理

55、部門嚴格的監(jiān)督體現(xiàn)在兩個方面：一是建立嚴格的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進行；二是嚴格的外部監(jiān)督體制，任何組織和個人對政府投資項目管理部門的不規(guī)范行為，都可以向有關(guān)監(jiān)督部門投訴[2]。從國外發(fā)達國家政府投資項目管理上看，其具有以下共同特點：</p><p>　?。?）將實施政府投資建設(shè)項目作為政府的一項重要職能。發(fā)達國家和地區(qū)政府將對于政府投資建設(shè)項目的直接實施管理當作是政府的一項重要職責。發(fā)達國家和地區(qū)

56、幾乎都有實施政府投資建設(shè)項目的專門機構(gòu)，而我們的基本狀態(tài)還是分散管理，由最終用戶做業(yè)主，由此引發(fā)多方面的弊端，雖然一些城市作了嘗試，但限于我們的行政體制和社會環(huán)境，我國在政府投資建設(shè)項目管理方面還有很長的路要走。</p><p>　?。?）政府投資建設(shè)項目實行相對集中的專業(yè)化管理。對于政府投資建設(shè)項目，一般都根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機構(gòu)進行非常嚴格的管理。即由政府專業(yè)機構(gòu)行使業(yè)主的職能，對政府投資建設(shè)項

57、目的實施進行全過程的集中管理，建設(shè)完成后，再交付使用單位使用。對政府投資工程實行政府采購。發(fā)達國家和地區(qū)政府采購的理論和實踐表明，實際上大多數(shù)政府采購職能都是獨特的，需要掌握專門的知識才能成功地完成，集中采購允許采用專家并使專家的技術(shù)在不斷的采購談判中得到不斷的提高;集中采購便于明確責任，因為在采購權(quán)利分散時，很容易產(chǎn)生規(guī)避責任的情況;集中采購還便于保證采購者立場的客觀性;集中采購也有利于提高效率，通過合并采購或增加采購量而降低價格;集

58、中采購也便于管理，使政府的規(guī)則更容易得到理想的實施。但這樣的主管機構(gòu)在政府投資建設(shè)項目的實施中，只行使業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，其項目的運作依然要遵循一般項目的運作模式。我國現(xiàn)行的采購法和招標法更多地考慮公平和反腐倡廉關(guān)口前移問題，關(guān)于效率的考慮比重較小。</p><p>　?。?）政府投資建設(shè)項目嚴格按規(guī)則辦事,配套的各種法律制度健全。發(fā)達國家普遍對于政府投資建設(shè)項目的管理設(shè)有專門的法律法規(guī)和專門的合同

59、。政府投資建設(shè)項目的管理方式、管理機構(gòu)、運作方法與私人投資建設(shè)項目有所不同，所以，制定相應(yīng)的法律法規(guī)就是必不可少的一項工作。如機構(gòu)需要法定，管理方式需要法定，所有的運作規(guī)則需要法定。從政府投資工程管理的需要來改進和完善我國建設(shè)工程管理的法律法規(guī)制度，是必須進行的一項工作。有的發(fā)達國家甚至不惜犧牲效率，也要保證依規(guī)則辦事。這是政府直接實施政府投資建設(shè)項目合理機制的重要支撐。這樣，可以有效地避免人為因素，排除出于不同利益目的的管理干擾，保證

60、政府投資建設(shè)項目達到預(yù)想目標。</p><p>　　（4）機構(gòu)之間權(quán)力、責任匹配，相互制約。使用單位、財政、預(yù)算部門以及議會在工程的建設(shè)過程中具有不同的法定職責，根據(jù)其法定職責，各自要在工程的不同階段發(fā)揮其作用。使用單位提出需求并參與設(shè)計審查、以及交付驗收;議會對工程是否建設(shè)以及投資規(guī)模具有最終的決定權(quán)，建設(shè)部門參與前期的可行性研究概預(yù)算編制并負責建設(shè)實施甚至管理和維護;財政、預(yù)算部門要對工程預(yù)算進行審查并進行集

61、中支付。這樣職責清楚，彼此制約，各部門可以專著于職能范圍內(nèi)的事情。</p><p>　?。?）政府投資項目管理的透明度極高。任何人對于政府投資建設(shè)項目的實施過程都可具有知情權(quán)，政府投資建設(shè)項目要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資建設(shè)項目實施的廉潔、公正。對于政府投資建設(shè)項目，管理部門嚴格的監(jiān)督機制體現(xiàn)在以下兩個方面：一是建立嚴格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進行。二是嚴格大外部監(jiān)督體制，承包商如認為政府

62、投資建設(shè)項目管理部門有不規(guī)范的行為，可以向有關(guān)監(jiān)督部門投訴。這一管理理念對我們管理政府投資建設(shè)項目具有重要借鑒意義。</p><p>　　（6）充分依靠專業(yè)人士和中介組織，重視信譽評價，能夠給予管理者公正、合理的專業(yè)建議，具有較高的專業(yè)精神和職業(yè)素養(yǎng)。政府的專業(yè)管理機構(gòu)主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關(guān)，工程中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責任非常明晰，由于專業(yè)人士受到風(fēng)

63、險責任制度、無限經(jīng)濟責任和責任保險制度的約束，形成了整個工程咨詢行業(yè)人員必須向政府負責、向業(yè)主負責的運行機制，調(diào)動起了專業(yè)人士和機構(gòu)的責任心，使他們成為建設(shè)項目順利完成的保證基石。</p><p><b>　　2 相關(guān)理論基礎(chǔ)</b></p><p>　　2.1 政府投資項目概述</p><p>　　2.1.1 政府投資項目管理概念<

64、;/p><p>　　政府投資項目的概念是在我國改革開放和現(xiàn)代建設(shè)的時間過程中逐漸形成的。政府投資項目在國外一般被稱為“政府工程”（Government Project），而我國的香港和日本等地區(qū)也稱之為“公共工程”（Public Project）。在我國國內(nèi)，政府投資項目這一概念首次出現(xiàn)于深圳市政府2000年4月頒布的《深圳市政府投資項目管理條例》中。它把政府頭投資項目定義為：利用市本級預(yù)算內(nèi)資金、土地開發(fā)基金以及其

65、他財政性資金所進行的固定資產(chǎn)投資建設(shè)項目。在此之前，政府投資項目又稱財政性投資項目。在過去，財政部稱政府投資項目的資金來源為“財政性基本建設(shè)資金”，即財政性資金，有的地方財政部門稱“財政投資基本建設(shè)資金”，或直稱“財政性資金”。</p><p>　　政府投資項目是我國改革開放過程中出現(xiàn)的新概念，對于它的認識也是一個漸進加深的過程。應(yīng)該看到，政府投資項目無疑比財政性基本建設(shè)資金投資項目的內(nèi)容更寬，除了財政性資金外，

66、還應(yīng)包括財政擔保的國內(nèi)外金融組織的貸款、外國政府贈款以及國際援助資金等等。鑒于此，1999年下半年，由財政政部牽頭，組織有關(guān)專家學(xué)者多次專題討論，最后于2000年出版了《政府投資項目標底審查實務(wù)》一書，并在該書中正式提出了政府投資項目的定義。具體地說，“政府投資項目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展,為了滿足社會的文化、生活需要以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財

67、政擔保的國內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目?！?lt;/p><p>　　夏立明、尹貽林、何紅鋒（2003）在《論我國政府投資項目管理主體》一文中從資金來源的角度對政府投資項目的各種定義進行了分析，建議并提出了政府投資項目的新定義為“為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券、向證券市場或資本市場

68、融資、利用外國政府贈款、國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目。按照資金來源可以分為財政性資金項目（包括國債在內(nèi)的所有納入預(yù)算管理的資金項目）、財政擔保銀行貸款項目和國際援助項目。其他資金來源項目都屬于非政府投資項目，包括國有企業(yè)、集體單位、外商和私人投資等。我國的國家機關(guān)和實行預(yù)算管理的事業(yè)單位、團體組織履行自己的職能所使用的資金，既有預(yù)算內(nèi)的，也有預(yù)算外的，這是我國財政性資金的特色，

69、國外財政資金只有預(yù)算內(nèi)資金。另外，財政性資金還包括國債資金，因此它需要國家財政償還，相當于國家未來的稅收收入。”</p><p>　　2.1.2 政府投資項目的分類</p><p>　　在當前市場經(jīng)濟階段，政府投資建設(shè)項目按照不同的劃分標準分為不同的種類。[2]</p><p>　?。?）按照資金來源不同，可以分為財政資金（包括國債資金）的政府投資建設(shè)項目、財政擔

70、保銀行貸款投資的政府投資建設(shè)項目和國際援助的政府投資建設(shè)項目。</p><p>　　財政性資金投資的政府投資建設(shè)項目包括財政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外基本建設(shè)資金的投資建設(shè)項目，也包括使用納入財政預(yù)算管理專項基金中用于基本建設(shè)項目的資金投資建設(shè)的項目。國債專項資金是近年來中央財政通過增發(fā)國債，專項用于基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)的資金，除部分資金用于技術(shù)改造項目的貼息外，絕大部分是用于基本建設(shè)項目。國債專項資金中，無論是中央財政投資、

71、中央補助地方投資還是轉(zhuǎn)貸地方資金，都是財政資金，因此必須納入財政基本建設(shè)支出預(yù)算管理范圍。</p><p>　　財政擔保銀行貸款投資的政府投資建設(shè)項目是指由國家或地方財政承諾擔保的銀行貸款投資建設(shè)項目，大多是非盈利的公共項目，也包括少量雖盈利但投資回收期較長項目。對于非盈利的項目，一般由財政負責籌措資金還本付息，少數(shù)有盈利但投資回收期較長的建設(shè)項目，也由各級財政承擔風(fēng)險。</p><p>

72、　　國際援助建設(shè)項目一般側(cè)重于對受援國的基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項目提供無償援助或低息（無息）貸款，受援國政府是項目資金的接受者，并負責項目資金的運用。對于大型政府投資項目提供援助的國際組織主要有世界銀行及其他區(qū)域性經(jīng)濟組織（如亞洲開發(fā)銀行），友好國家的援助也是國際援助項目資金的重要來源。</p><p>　?。?）按照建設(shè)項目性質(zhì)不同，可以劃分為經(jīng)營性的政府投資建設(shè)項目和非經(jīng)營性的政府投資建設(shè)項目。</p>

73、;<p>　　經(jīng)營性的政府投資建設(shè)項目是指政府為了促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展或拉動國內(nèi)消費所參與的競爭性項目，這些項目的投資收益比較高，如高速公路、港口、電廠、地鐵等。這些項目具有盈利性特點，同時，此類投資項目提供的產(chǎn)品和服務(wù)都屬“消費效用不可分割”的公共品，建設(shè)周期長、投資大、風(fēng)險大、回收期長或者具有壟斷性，單靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營，并且應(yīng)以控股和參股等方式進行。隨著市場機制的不斷發(fā)展成熟，我國政府目前逐漸地

74、退出該領(lǐng)域的投資，私人部門逐漸進入這類投資建設(shè)領(lǐng)域。同時政府首要職能應(yīng)該轉(zhuǎn)向提供法規(guī)、制度等精神類公共品，建立完善競爭機制，維持正常市場秩序，發(fā)揮市場和政府的共同作用，降低社會成本。</p><p>　　非經(jīng)營性的政府投資建設(shè)項目是指投資額大而收益比較低的基礎(chǔ)性項目和純公益性項目，如政府辦公樓、公立醫(yī)院和學(xué)校、城市道路和橋梁等。這些項目關(guān)系到國家機器的正常運轉(zhuǎn)、國家的安全和人民生活質(zhì)量的提高，因而應(yīng)納入政府的公共

75、支出范疇。政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)、非營利的公益性項目。</p><p>　?。?）按照項目管理權(quán)限的不同，可以分為中央政府投資項目和地方政府投資項目。</p><p>　　中央政府投資項目是指全部或部分使用中央預(yù)算內(nèi)投資資金、專項建設(shè)基金、國家主權(quán)外債資金和其他中央財政性投資資金的固定資產(chǎn)投資項目。中央政府投資主管部門或行業(yè)主管部門按建設(shè)程序進行審批和管理。</p&g

76、t;<p>　　地方政府投資項目是指地方政府投資資金投資的建設(shè)項目，除國家有特殊規(guī)定外，均由地方政府相關(guān)主管部門按建設(shè)程序進行審批和管理。</p><p>　　中央政府主要承擔國防與對外關(guān)系建設(shè)項目投資，受益范圍為全國性的或具有顯著外部效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)的重大基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施投資，如全國性交通、大江大河水利設(shè)施投資、以及重大和關(guān)鍵的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項目、涉及生產(chǎn)力布局和區(qū)域開發(fā)的重大項目、少數(shù)需要巨額投資

77、和具有巨大風(fēng)險的基礎(chǔ)設(shè)施項目投資。地方政府負責本區(qū)域內(nèi)的公用設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，如地區(qū)教育、衛(wèi)生、福利、治安、消防等公用事業(yè)和公共部門的投資、區(qū)域性交通、農(nóng)田水利及配套設(shè)施等。</p><p>　　2.1.3 政府投資項目的特點</p><p>　　由于政府投資項目是以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體的項目，所以它具有與一般投資項目不同的特點。從理論上分析，政府投資項目大多數(shù)是為社會提供

78、公共產(chǎn)品，即主要提供非盈利的為社會大眾所需的項目。但也可能包括一些雖盈利，卻難以收回投資或投資回收期較長的基礎(chǔ)設(shè)施項目。政府投資項目也可能因國家發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，迎接知識經(jīng)濟挑戰(zhàn)的產(chǎn)業(yè)政策而涉足部分高風(fēng)險、高收益的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。因此，政府投資項目的產(chǎn)出或服務(wù)都是準公共品或公共品。綜上所述，可以概括出政府投資項目的幾個主要特點：</p><p>　?。?）政府投資項目大多數(shù)是為社會發(fā)展服務(wù)、非盈利的公益性項目。&

79、lt;/p><p>　　這是由政府投資項目的性質(zhì)所決定的，這種性質(zhì)就是非盈利性。因為在市場經(jīng)濟體制下，一般經(jīng)濟組織的投資活動都追求自身利益的最大化，所以除政府財政基本建設(shè)資金以外的投資都會追求高收益的回報，而對非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目則不會涉足，但這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目又往往是國家或區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系到改善投資環(huán)境、改善人民生活、加強國防安全的設(shè)施，所以國家財政基

80、本建設(shè)資金必須集中投資在這些公益性的基礎(chǔ)設(shè)施上。正是由于這個特點，在發(fā)展中國家，由于基礎(chǔ)設(shè)施短缺，所以政府投資項目所占比例相對發(fā)達國家較大。</p><p>　?。?）超大型政府投資項目比一般項目投資大、風(fēng)險大、影響大</p><p>　　只是由政府在國家公共利益中肩負重任的性質(zhì)所決定的。有些投資大、風(fēng)險大的超大型政府投資項目，如果沒有政府資金的介入，任何其他投資都不可能承受如此巨大的投資

81、和風(fēng)險。但是，一旦項目決策馬上就形成巨大的生產(chǎn)力，并影響著與蓋上禪理相關(guān)的諸多產(chǎn)業(yè)、諸多部門，影響著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的再造，甚至影響到整個社會經(jīng)濟的發(fā)展與人們生活質(zhì)量的提高。</p><p>　　（3）政府投資項目具有比一般項目更嚴格的管理程序</p><p>　　各國政府出于在納稅人中樹立廉潔、高效的形象，保證政府投資項目的投資效益，一般采取了更嚴格的管理程序。這主要表現(xiàn)在：要按

82、照國家規(guī)定履行報批手續(xù)，嚴格執(zhí)行建設(shè)程序；嚴禁擠占、挪用政府投資；嚴禁搞邊勘探、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程；財政部門要執(zhí)行項目評審程序，以保障財政基本建設(shè)資金不被浪費?？紤]到今后財政預(yù)算體制的改革，并參考國外發(fā)達國家對政府財政性基本建設(shè)資金的管理辦法，可以預(yù)見未來幾年內(nèi)，國家會采取以下措施和制度嚴格管理政府投資項目</p><p>　　●嚴格的立項審批制度，建立國家或地方政府投資項目儲備庫，執(zhí)行嚴格的可行性研究

83、審批制度，審批合格的儲備項目上升為年度執(zhí)行項目，列入預(yù)算，報國家或地方人大專門委員會批準；</p><p>　　●嚴格的政府采購制度，這種采購既包括大宗建設(shè)用機電設(shè)備或工程材料的采購，也包括對承建政府投資項目設(shè)計、施工、項目管理的采購。這種采購必須按照國際慣例和WTO的規(guī)定，實施無歧視、公開的競爭性招標方式；</p><p>　　●嚴格的項目評審程序，從項目可行性研究階段的估算，到設(shè)計、招

84、標階段的概預(yù)算或標底以及施工過程的支付，竣工結(jié)算（決算），都要執(zhí)行嚴格的財政評審制度；</p><p>　　●嚴格的項目管理制度，政府投資項目若缺少投資約束機制，就很可能變?yōu)椤叭惫こ?，最后成為各方牟利的“投資無底洞”，為杜絕這一可能性真正發(fā)生，就要由政府有關(guān)部門組建類似盈利項目的項目法人；對項目實行嚴格的項目管理，實施投資/成本、工期/進度、質(zhì)量的三大控制，嚴格工程合同管理中的索賠與支付，嚴格項目竣工驗收以及

85、結(jié)算；一旦項目發(fā)生超出人大專門委員會批準的預(yù)算的事件，就要有合理的理由接受人大的質(zhì)詢，由人大專門委員會決定是否追加預(yù)算，若沒有令人大專門委員會信服的理由，就應(yīng)受到處分。</p><p>　?。?）政府投資項目更容易受到社會各界輿論的關(guān)注</p><p>　　由于政府投資項目大多涉及到社會公眾文化或生活的各個方面，使用的又是國家或地方財政的資金，從根本上說是納稅人的錢，所以涉及到社會公眾的切

86、身利益，理所當然地成為社會輿論的關(guān)注焦點。因此，政府投資項目也要注重公共關(guān)系工作，要設(shè)立專門公共關(guān)系部門或人員負責與媒體的聯(lián)絡(luò)或直接與公眾對話，向社會直接、間接地報告政府投資項目的建設(shè)意義、施工進展、施工質(zhì)量、建成后的對公眾生活質(zhì)量改善的具體情況。爭取輿論的支持，自覺接受公眾輿論的監(jiān)督，是保證政府投資項目順利完成的重要保障。</p><p>　　2.1.4 地方政府投資項目的特點</p><

87、p>　　根據(jù)地方政府投資項目的基本內(nèi)涵與主要類別，地方政府投資項目除具有政府投資項目的一般特點外還有其特有的特點。</p><p>　　地方政府投資項目的專有特點：[21]</p><p>　　（1）強烈的投資沖動</p><p>　　由于整個體制改革尚未完成，投融資體制沒有理順，約束各級政府預(yù)算支出的制度安排尚未完善，因而政府行為中依然存在著強烈的“投資沖動

88、”，不少地方大搞“政績工程”、“形象工程”，城市建設(shè)規(guī)模過大、標準過高、亂批亂建開發(fā)區(qū)等。這些都意味著科爾內(nèi)所描述的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟中包括地方政府在內(nèi)的整個政府體系的“投資饑渴癥”在某種程度上依然存在著。</p><p>　?。?）投資行為短期化</p><p>　　由于投資體制改革滯后，作為投資主體的各級政府缺乏有效的自我約束機制，地方政府在“分灶吃飯”的財政體制安排以后的獨立性和壓力同時增

89、大，于是在效果上急功近利、快速發(fā)展的愿望往往使地方政府把能在短期見效的當前熱銷產(chǎn)品的生產(chǎn)作為投資對象，不合理的重復(fù)建設(shè)由此而層出不窮。</p><p><b>　?。?）地方保護主義</b></p><p>　　由于中國采取了財政分稅制度，這使得地方政府出于保護稅收基礎(chǔ)的強烈動機，會采取措施保護當?shù)仄髽I(yè)免受其他地區(qū)企業(yè)的競爭威脅，以維護當?shù)仄髽I(yè)的產(chǎn)品市場份額。地方政府

90、的這種保護主義的做法不利于形成全國統(tǒng)一的有序的市場，也不利于區(qū)域市場的規(guī)范化建設(shè)，形成了所謂的“諸侯經(jīng)濟”。</p><p>　?。?）優(yōu)惠政策的依賴慣性</p><p>　　在集權(quán)體制下，中央政府仍掌握著大量的優(yōu)惠權(quán)，如以往的特區(qū)、開發(fā)區(qū)和現(xiàn)在的試驗點和試驗地等方面的優(yōu)惠權(quán)和特殊政策安排，這些成為有助于地方經(jīng)濟快速發(fā)展的重要條件，因此謀取中央政府提供的優(yōu)惠政策和特殊待遇成為地方政府競爭的

91、重要內(nèi)容。地方政府一方面采取各種“尋租”手段力爭中央的政策傾斜，另一方面也對外商制定一系列內(nèi)部的優(yōu)惠政策，結(jié)果導(dǎo)致了各地區(qū)之間優(yōu)惠政策上的扭曲的、過度的甚至是惡性競爭。</p><p>　?。?）與國有企業(yè)的利益相關(guān)性</p><p>　　在當今中國這樣的社會主義市場經(jīng)濟中，地方政府和國有企業(yè)之問的各層關(guān)系是糾纏在一起的，他們在進行收益管理以回避中央政府規(guī)則時互相團結(jié)，即所謂“中國探戈”現(xiàn)

92、象。地方政府實際上通過提供其財政轉(zhuǎn)讓參與了在其司法管轄權(quán)范圍內(nèi)注冊的企業(yè)的收益管理。</p><p>　　2.3 國內(nèi)政府投資項目管理模式</p><p>　　政府投資項目管的管理模式即政府投資項目的組織實施方式，是指政府指定或委托的有關(guān)機構(gòu)按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序，從可行性研究、項目決策到設(shè)計、施工直到竣工驗收交付使用的全過程項目管理的方式。這種管理方式不同于建設(shè)行政主管部門對一般

93、社會工程的監(jiān)督管理，也有別于設(shè)計、施工、監(jiān)理單位對建設(shè)工程的管理，而是政府以投資方代表的身份對特定建設(shè)項目投資、工期和工程建設(shè)質(zhì)量進行全面控制。</p><p>　　2.3.1 我國政府投資項目管理模式</p><p>　　我國現(xiàn)存的政府投資項目管理模式既有傳統(tǒng)的政府投資項目管理模式如項目法人型管理模式、指揮部管理模式等，也有正在試點推廣的新型政府投資項目管理模式——代建制項目管理模式。

94、</p><p>　　我國傳統(tǒng)政府投資項目管理模式實質(zhì)上是一種由政府部門內(nèi)部委托代理關(guān)系形成的業(yè)主行政代理模式，即國家把政府投資項目公有產(chǎn)權(quán)的控制權(quán)交給各級行政機構(gòu)，由政府化的代理人，如基建處等充當項目業(yè)主[23]。</p><p>　?。?）項目法人型管理模式。該模式適用于各種國有經(jīng)濟主體投資的經(jīng)營工程項目，項目法人為依法設(shè)立的獨立性機構(gòu)，對項目實行全過程負責。1996年原國家計委頒布了

95、《關(guān)于實行建設(shè)項目法人負責制的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定經(jīng)營性政府投資項目必須組建項目法人，項目法人為依法設(shè)立的獨立性機構(gòu)。項目法人型模式的核心是建立起以項目法人為中心，以咨詢、監(jiān)理為中介，以建設(shè)項目為對象的全方位、多層次的工程項目管理模式。項目法人是項目建設(shè)的主體，既是項目的投資受益者，又是項目的投資風(fēng)險承擔者。項目法人負責策劃投資方案、確定建設(shè)方案、籌集建設(shè)資金、開拓銷售市場、進行生產(chǎn)經(jīng)營、還本付息、以及確保資產(chǎn)的保值和增值。在經(jīng)營性項目

96、中，由于實行了項目法人負責制，相對來講，對項目管理者有一定的監(jiān)督、考核機制，在一定程度上可以抑制其投資沖動。但是由于建管一體，工程投資規(guī)模、標準仍然難以完全得到控制，項目實施完畢后投資經(jīng)常超出概算，擾亂了政府總體的投資計劃安排；另外還存在不能有效地引入市場競爭機制、提高效率等缺點。而在非經(jīng)營性項目中，由于目前尚沒有形成有效的制約機制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導(dǎo)致大量的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難</p><p

97、>　　圖2.1 項目法人型管理模式</p><p>　　Fig.2.1 The project entity type management mode</p><p>　?。?）工程指揮部模式。該模式一般是臨時從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員組成，負責人通常為政府部門的主管領(lǐng)導(dǎo)，工程項目完成后，該工程項目的指揮部即告解散。一些投資額較大、建設(shè)周期較長、涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目采用這種模

98、式較多，比如跨江大橋、高速公路、軌道交通工程等。這種模式的特點是協(xié)調(diào)力度大，有利于采納各方面的意見，集中力量打殲滅戰(zhàn)，較快地完成項目。但是這種管理模式往往是外行業(yè)主，存在外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的問題，從而導(dǎo)致大量的安全、質(zhì)量問題。由于工程建設(shè)的管理具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性，特別是大型基礎(chǔ)設(shè)施多是關(guān)系國計民生的重點工程，對工程的質(zhì)量、工期、造價控制要求都很高，由臨時組建的項目班子進行工程管理，其人員素質(zhì)參差不齊，有許多人員不了解國家的有關(guān)法律法規(guī)和

99、工程建設(shè)的標準規(guī)范，不熟悉法定建設(shè)程序，甚至缺乏起碼的工程建設(shè)知識。而且，這些臨時項目班子的負責人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔任，在實踐中出現(xiàn)了一些違反工程建設(shè)基本規(guī)律和客觀科學(xué)規(guī)律的問題。另外，作為工程項目的管理班子是非專業(yè)性的臨時性機構(gòu)，其介入政府投資項目管理具有偶然性和間斷性，工程建成后，項目管理班子即行解散，使得經(jīng)驗和教訓(xùn)都是一次性的，難以完</p><p>　　圖2.2 工程指揮部模式</p&g

100、t;<p>　　Fig.2.2 Engineering battalion mode</p><p>　?。?）基建處型模式。該模式產(chǎn)生于20世紀50年代，是至今仍比較常見的一種模式。上世紀80年代以前，我國的投資主體為政府部門，幾乎所有的建設(shè)項目都屬于政府投資范圍，因為投資主體的單一，政府按照行政部門來分配建設(shè)任務(wù)。尤其是在五、六十年代，這種管理模式發(fā)揮了重要的作用。采用此模式的大都為各個行政部

101、門（如教育、文化、衛(wèi)生）以及一些工程項目較多的單位，一般由本部門的基建處進行直接具體的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，而工程指揮部主要是進行常規(guī)的行政管理工作。但這種模式管理粗放，對先進的施工技術(shù)難以把握和控制，導(dǎo)致工程的周期長、造價高、質(zhì)量得不到保證，而且項目的可行性研究、經(jīng)濟評估、決策、設(shè)計、施工、竣工驗收、項目的運行、投資的控制等都在一個封閉的行政系統(tǒng)內(nèi)部進行，缺乏與外界信息的交流。</p><p>　?。?）專業(yè)機構(gòu)型。該

102、模式常見于市政工程建設(shè)領(lǐng)域。其方式是由一個專門機構(gòu)負責某一類或幾類政府投資工程項目的實施管理工作。特點是管理單位長期專職管理某些類別的政府投資項目，具有一定的專業(yè)性。按照項目管理機構(gòu)的性質(zhì)，該模式具體可分為政府部門型、事業(yè)單位型和企業(yè)法人型。</p><p>　　政府部門型，即由政府主管部門直接負責工程項目的建設(shè)管理。市財政投資的城市道路、橋梁等市政工程以及水務(wù)工程等一般直接由政府部門負責組織建設(shè)和管理。這些部門

103、的工作人員系公務(wù)員編制，其經(jīng)費由財政全額撥款。</p><p>　　事業(yè)單位型，即政府主導(dǎo)設(shè)立專門的事業(yè)單位，從事政府投資項目的管理。如公路局、土地投資開發(fā)中心及住宅局等。</p><p>　　企業(yè)法人型，即項目確定以后，由相關(guān)的政府部門委托一家企業(yè)代行業(yè)主職能，對政府項目進行分階段或全過程管理。一些主要由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施工程，如高速公路、港口、機場、地鐵等建設(shè)項目，由市政府設(shè)立企業(yè)法人