駕照新規(guī)下查處代扣分行為的執(zhí)法困境與對(duì)策研究－以xx市為例

1、<p><b>　　摘 要</b></p><p>　　代扣分現(xiàn)象已成為當(dāng)前一個(gè)日益突出的社會(huì)問題，受新交規(guī)實(shí)施的影響，更是成為媒體關(guān)注的熱門焦點(diǎn)。代扣分行為是指通過用他人駕駛證里的剩余分?jǐn)?shù)項(xiàng)替實(shí)際違法人處理一般需記分的交通違法的行為，其主觀目的是使違法當(dāng)事人即買分人躲避駕照被記滿分后而帶來的嚴(yán)重后果，如影響出行或耽誤工作。代扣分行為主要存在于那些通過道路監(jiān)控設(shè)備查處的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法

2、的交通違法行為之中，對(duì)買分人來說，由于圖片不夠清晰，違法人當(dāng)事人難以辨別，交警取證和查證難等客觀因素及窗口警員對(duì)代扣分行為警覺性不高，監(jiān)管不嚴(yán)，造成買分人被查處的機(jī)率很少；對(duì)中介商來說，倒賣駕照分?jǐn)?shù)利潤(rùn)空間巨大，需求大且易操作；對(duì)賣分人來說，由于法律意識(shí)淡薄和有利可圖，即使被發(fā)現(xiàn)，也不會(huì)承受過重的違法風(fēng)險(xiǎn)，致使違法成本過低，于是代扣分現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，屢禁不絕。</p><p>　　對(duì)違法當(dāng)事人進(jìn)行累計(jì)記分管理，是國(guó)

3、家為維護(hù)良好的交通管理秩序和道路公共安全而追究當(dāng)事人法律責(zé)任的一種除罰款外的手段，很顯然這里的處罰對(duì)象只能是特定的當(dāng)事人，而不能是隨意的其他人。而代扣分行為卻不能使真正的違法當(dāng)事人得到應(yīng)有的處罰，違背了《道路交通安全法》累計(jì)記分管理制度的目的，若不加以遏制此種社會(huì)風(fēng)氣，勢(shì)必會(huì)縱容更多的交通違法，從而影響新交規(guī)的實(shí)施效果，并會(huì)給社會(huì)帶來嚴(yán)重的交通安全隱患。</p><p>　　本文采用問卷調(diào)查法、訪談研究法、文獻(xiàn)研

4、究法、案例（個(gè)案）分析法 等研究方法，通過環(huán)境分析、過程分析和利益分析三個(gè)角度去調(diào)查研究xx市代扣分的情況，重點(diǎn)研究誰(shuí)在買分？誰(shuí)在賣分？誰(shuí)在做中介？三大疑問，并根據(jù)該地區(qū)代扣分行為的群體特點(diǎn)和交易流程特點(diǎn)，深入透徹地分析產(chǎn)生問題的根本原因及影響因素。最后，從客觀的法制環(huán)境、取證核查的執(zhí)法過程和各交易群體的利益三方面入手，針對(duì)當(dāng)前代扣分行為的問題現(xiàn)狀，提出應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段代扣分行為的幾點(diǎn)建議，首先是利用法律法規(guī)的震懾和管控作用，構(gòu)建有效的代扣分

5、思想預(yù)防和干預(yù)引導(dǎo)機(jī)制，營(yíng)造良好的法制軟環(huán)境，通過震懾、管控、獎(jiǎng)勵(lì)、告知四方面進(jìn)行引導(dǎo)，即通過明確打擊代扣分行為的適用法律，確保有法可依，在法律上有效震懾代扣分行為；通過將記分納入征信系統(tǒng)，增加代扣分行為的違法成本，在管理規(guī)定上管控代扣分行為；通過無(wú)記分獎(jiǎng)勵(lì)駕駛?cè)耍龑?dǎo)其自覺抵制代扣分行為。其次是優(yōu)化取證意識(shí)和規(guī)范執(zhí)法行為，從取證源頭、違法告知和認(rèn)罰核實(shí)三個(gè)環(huán)節(jié)上減少和消滅違法代扣分的操作空間。最后是源頭上切斷利益鏈，深挖交易群體，從交

6、易中各個(gè)交易主體包括買分者、賣分人、中介商入手深挖利益鏈（環(huán)節(jié)），在交易的環(huán)節(jié)和管</p><p>　　關(guān)鍵字：駕照新規(guī)，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，代扣分行為，執(zhí)法困境</p><p><b>　　ABSTRACT</b></p><p>　　The phenomenon of trading in traffic-violation points has

7、been a day by day prominent social issues presently, and it also become the hot focal point of media. Trading in traffic-violation points refers to an action that the actual offender replace the points caused by a traff

8、ic offence with the remaining points of the driver’s license of others, the subjective purpose of this action is helping the party of illegal act to avoid the sever consequences brought by the full points of license, for

9、 e</p><p>　　The cumulative points management to the party of illegal act is an mean besides fines to pursue the legal responsibility of the party which was implemented by country in order to keep the traffic

10、 management order and road public security good, it is clear that the marked man must be the special party of illegal act but not the informal others. The phenomenon of trading in traffic-violation points go against the

11、aim of the management system of the cumulative points of Road Traffic Safety Law beca</p><p>　　This paper investigate and study the situations of trading in traffic-violation points in Dongguan by many resea

12、rch methods such as means of sampling, interview research method, literature research method and case study method according to three points of view of environmental analysis, process analysis and benefit analysis. The i

13、mportant points of this study is three questions, i.e who is the buyer of points, who is the seller of points and who is the middlemen, and then this paper make an in-d</p><p>　　Key words：new traffic regulat

14、ions，off-site enforcement，trading in traffic-violation points，enforcement difficulties，countermeasures</p><p><b>　　目 錄</b></p><p><b>　　摘 要I</b></p><p>　　A

15、BSTRACTIII</p><p><b>　　目 錄VI</b></p><p><b>　　第1章 緒論1</b></p><p>　　1.1 研究背景1</p><p>　　1.2 研究目的和意義2</p><p>　　1.3 主要文獻(xiàn)綜述3</p

16、><p>　　1.4 研究方法6</p><p>　　1.5 研究思路和框架7</p><p>　　第2章 駕照新規(guī)下xx市查處代扣分行為的執(zhí)法困境9</p><p>　　2.1 xx市代扣分行為的出現(xiàn)及發(fā)展9</p><p>　　2.1.1 代扣分行為的出現(xiàn)9</p><p>　　2.1

17、.2 互聯(lián)網(wǎng)的普及推動(dòng)跨地區(qū)交易11</p><p>　　2.1.3 電子警察的推廣刺激分值需求12</p><p>　　2.1.4 利益和需求驅(qū)動(dòng)爆發(fā)式發(fā)展13</p><p>　　2.2 駕照新規(guī)對(duì)代扣分行為的影響13</p><p>　　2.2.1 對(duì)需求的影響14</p><p>　　2.2.2 對(duì)供

18、給的影響17</p><p>　　2.3 xx市查處代扣分行為存在的執(zhí)法問題19</p><p>　　2.3.1 執(zhí)法的法律依據(jù)模糊21</p><p>　　2.3.2 執(zhí)法的直接證據(jù)缺失21</p><p>　　2.3.3 執(zhí)法過程松散查證難21</p><p>　　第3章 代扣分行為查處難的原因分析23

19、</p><p>　　3.1 基于代扣分的客觀法律制度環(huán)境分析23</p><p>　　3.1.1 查處代扣分的適用法律不明確23</p><p>　　3.1.2 違法成本過低難抵利益誘惑24</p><p>　　3.1.3 記分制度不完善致邊際遞減效應(yīng)25</p><p>　　3.2 基于代扣分取證核查的執(zhí)法

20、過程分析26</p><p>　　3.2.1 違章取證受主客觀因素影響27</p><p>　　3.2.2 違章告知不及時(shí)造成記分累積29</p><p>　　3.2.3 違章核實(shí)過程中查證難31</p><p>　　3.3 基于利益鏈中各交易群體的利益分析32</p><p>　　3.3.1 買分群體特征及

21、利益分析32</p><p>　　3.3.2 中介群體特征及利益分析35</p><p>　　3.3.3 賣分群體特征及利益分析37</p><p>　　3.3.4 執(zhí)法者的縱容和警員勾結(jié)38</p><p>　　第4章 應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段代扣分行為執(zhí)法的幾點(diǎn)建議40</p><p>　　4.1構(gòu)建法制環(huán)境著眼預(yù)防管

22、控40</p><p>　　4.1.1 確保有法可依在法律上震懾40</p><p>　　4.1.2 增加違法成本在制度上管控41</p><p>　　4.1.3 撤周期獎(jiǎng)守法引導(dǎo)自覺抵制43</p><p>　　4.2強(qiáng)化取證意識(shí)規(guī)范過程執(zhí)法45</p><p>　　4.2.1 取證階段需強(qiáng)化物與人的融合

23、45</p><p>　　4.2.2 告知階段需創(chuàng)新告與知的方式47</p><p>　　4.2.3 核實(shí)階段需科學(xué)查證管理和技術(shù)49</p><p>　　4.3深挖供需根源切斷利益鏈條53</p><p>　　4.3.1 根除供需源頭阻斷交易途徑53</p><p>　　4.3.2 建立舉報(bào)機(jī)制強(qiáng)化監(jiān)督制約

24、55</p><p>　　4.3.3 宣傳禮讓教育減少預(yù)防違章56</p><p><b>　　總 結(jié)57</b></p><p><b>　　參考文獻(xiàn)58</b></p><p>　　附錄一：網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷設(shè)計(jì)及簡(jiǎn)要統(tǒng)計(jì)61</p><p>　　附錄二：代扣分行為情

25、況網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷64</p><p>　　附錄三：黃牛（個(gè)人）訪談內(nèi)容及報(bào)告65</p><p>　　附錄四：簡(jiǎn)易程序處罰電子決定書樣本66</p><p><b>　　致 謝67</b></p><p><b>　　第1章 緒論</b></p><p><b&

26、gt;　　1.1 研究背景</b></p><p>　　早在2000年，我國(guó)便開始探索建立對(duì)交通違法行為進(jìn)行累積記分的管理制度，此時(shí)代扣分現(xiàn)象就已經(jīng)出現(xiàn)了，本人通過知網(wǎng)、維普、萬(wàn)方、超星等數(shù)據(jù)庫(kù)搜索國(guó)內(nèi)媒體對(duì)代扣分的相關(guān)報(bào)道，結(jié)果發(fā)現(xiàn)新華每日電訊于2006年就發(fā)表了一篇以《福州：駕駛證代扣罰分明碼標(biāo)價(jià)》為題的文章，詳細(xì)報(bào)道了福建省內(nèi)交通違法代扣罰分的業(yè)務(wù)的發(fā)展情況且導(dǎo)?；鸨?，由此可見代扣分的現(xiàn)象已經(jīng)是

27、由來以久的問題，也不算是新鮮事物了，其出現(xiàn)也不是偶然的，都是鉆了執(zhí)法部門不能確認(rèn)真正的違法當(dāng)事人的漏洞。</p><p>　　而今，公安部新修訂的《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》即公安部第123號(hào)令（本文簡(jiǎn)稱為新交規(guī)）已于今年的元旦當(dāng)天正式開始實(shí)施，就是這部被稱為史上最嚴(yán)的新交規(guī)，不僅大幅提高交通違法行為的被記“分?jǐn)?shù)”，還對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)查處的違章行為（主要是通過道路監(jiān)控設(shè)備查處的）列為扣分對(duì)象，這是史無(wú)前例的。但非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)

28、法在取證這個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)卻時(shí)常認(rèn)車不認(rèn)人，往往只能拍攝到車輛的外觀情況，不能拍攝到車內(nèi)駕駛?cè)说南嗝蔡卣?，同時(shí)交警部門在核實(shí)處理一般交通違法行為的實(shí)際操作中也只是通過打印罰單，讓車主通過“簽名”去“確認(rèn)”交通違法行為。這種“簽字認(rèn)罰”的做法過于簡(jiǎn)單和不嚴(yán)謹(jǐn)，交警在處理過程中就像趕任務(wù)一樣（客觀上是因?yàn)榕抨?duì)辦理業(yè)務(wù)的人過多），缺少基本的調(diào)查核實(shí)環(huán)節(jié)和教育環(huán)節(jié)，客觀上縱容了代扣分這種行為。另一方面，因?yàn)椴荒艽_定違章當(dāng)事人身份，所以交警部門一般都是將

29、行政處罰通知書寄往車輛登記所有人住址，讓車主帶著通知書去交警部門接受處罰，這種認(rèn)車不認(rèn)人的做法，客觀上將車主變成了冤大頭。而新交規(guī)的強(qiáng)勢(shì)出臺(tái)，也勢(shì)必使代扣分這一現(xiàn)象增多，按照新交規(guī)的相關(guān)規(guī)定，一兩次不經(jīng)意的日常違章行為都有可能會(huì)被扣滿12分，按照《道路交通安全法》的累計(jì)</p><p>　　顯然這種代扣分的行為是非法的，且危害性很強(qiáng)。首先，其縱容了交通違法，帶壞社會(huì)風(fēng)氣，擾亂正常的交通管理秩序。買分者一般都是制造

30、交通事故的高危者，見可以買分代扣或是借分代扣容易導(dǎo)致他們有僥幸的心理。代扣分這種公開和張揚(yáng)的做法一定程度上縱容了駕駛員違章的隨意性，使他們形成“扣分可以用錢買回來”的念頭，在這種意識(shí)的支配下，他們還可能會(huì)在馬路上橫行，嚴(yán)重影響公共交通的安全。其次，削減處罰的嚴(yán)肅性與針對(duì)性，損毀法律的威懾力與公平原則。不但掩蓋違章者的違法行為，使其逃避法律的制裁和教訓(xùn)，還妨礙了交警部門公務(wù)的執(zhí)行，并使其失去了汲取教訓(xùn)，提高守法意識(shí)的機(jī)會(huì)，給自己和他人的生

31、存環(huán)境埋下安全隱患，形成了錯(cuò)誤的道德價(jià)值觀。最后，容易造成個(gè)人信息涉漏，產(chǎn)生不必要的麻煩。駕駛證上面有身份證號(hào)碼、聯(lián)系地址等重要的個(gè)人信息，一些賣分者自我保護(hù)意識(shí)較弱，隨便將駕駛證及相關(guān)證件原件、復(fù)印件交給代辦中介。而中介由于證件過多而管理混亂，代扣分過程中稀里糊涂的可能將你的或是他的駕駛證扣滿12分，于是出現(xiàn)了糾紛，到時(shí)再向交警部門解釋已經(jīng)為時(shí)已晚，不僅雙方要受處罰，情節(jié)嚴(yán)重的還可能面臨拘留的處罰。除此以外，中介還可能利用這些證件&l

32、t;/p><p>　　1.2 研究目的和意義</p><p>　　研究的目的是為了科學(xué)準(zhǔn)確地了解當(dāng)前xx地區(qū)代扣分的現(xiàn)狀，深入剖析各方的利益關(guān)系，從而理清其中的原由，為什么要代扣分？代扣分的操作是怎樣的一個(gè)過程？影響代扣分的因素又是什么？重點(diǎn)是分析出參與代扣分的人是怎樣的一個(gè)群體？ 誰(shuí)在買分？誰(shuí)在賣分？誰(shuí)做中間人？從而為解決這一違法現(xiàn)象提供可行性策略和建議。</p><p&

33、gt;　　之所有選擇駕照新規(guī)下xx市代扣分的現(xiàn)象作為研究對(duì)象，是因?yàn)?012年自元旦到10月底這10個(gè)月的時(shí)間里，xx地區(qū)新增駕駛員就達(dá)到31萬(wàn)人，而新增汽車只有13余萬(wàn)輛，截至10月底，xx持證駕駛?cè)擞?66萬(wàn)人，汽車保有量突破120萬(wàn)輛，邁入“百萬(wàn)汽車之城”俱樂部。據(jù)了解，xx市1979年的汽車保有量不足1千，1987年才達(dá)到萬(wàn)輛級(jí)，1997年這個(gè)數(shù)字去到了10萬(wàn)，到2011年卻已突破100萬(wàn)，從不足1千到1萬(wàn)用了8年時(shí)間，從1萬(wàn)到

34、10萬(wàn)用了10年時(shí)間，而從10萬(wàn)到100萬(wàn)僅僅用了4年時(shí)間，短短的32年時(shí)間，全市保有量增長(zhǎng)了近1000倍（如圖1-1）。主要是因?yàn)?003年的治摩舉措，而當(dāng)時(shí)的xx公共交通并不發(fā)達(dá)，群眾出行不便，致使很多人購(gòu)置車輛，這是是導(dǎo)致汽車保有量激增的直接原因。但無(wú)論是車輛的增長(zhǎng)速度還是總量遠(yuǎn)沒有駕駛員的多，這為代扣分提供了一種客觀數(shù)據(jù)上的可能。再加上缺乏追責(zé)的客觀法律制度環(huán)境和松懈的執(zhí)法管理等主客觀原因，也為代扣分行為的發(fā)生創(chuàng)造了條件上的可能

35、。在今年新交規(guī)的出臺(tái)和實(shí)施作用下，扣分分值加倍和非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的電子抓拍列入扣分范圍又進(jìn)一步在客觀上推高了駕照分值的需求量，變得一分難</p><p>　　圖1-1 2010－2012年xx市汽車保有量與駕駛員人數(shù)對(duì)比</p><p>　?。〝?shù)據(jù)來源：2012年xx市統(tǒng)計(jì)年鑒，www.gdstats.gov.cn）</p><p>　　1.3 主要文獻(xiàn)綜述</p

36、><p>　　對(duì)于駕照累計(jì)記分制度，西方發(fā)達(dá)國(guó)家早已實(shí)施多年，法律制度非常健全并有成熟的管理經(jīng)驗(yàn)，普遍將交通違法記錄納入個(gè)人信用系統(tǒng)，并與貸款、保險(xiǎn)等掛勾，影響違法人的就業(yè)、職務(wù)晉升、信用記錄、保險(xiǎn)費(fèi)率等與自己切身利益密切相關(guān)的重要事項(xiàng)，所以一般人是不會(huì)輕易將駕駛證借人記分或拿去賣分。但從國(guó)內(nèi)目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，個(gè)人信用系統(tǒng)發(fā)展緩慢，僅有人民銀行應(yīng)用的征信系統(tǒng)，其它行業(yè)應(yīng)用得極少甚至沒有，而國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)代扣分現(xiàn)象研究也

37、比較分散，進(jìn)行專項(xiàng)研究的人并不多，對(duì)其進(jìn)行總結(jié)歸類，主要是從非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法(電子警察)和記分制度兩方面進(jìn)行研究，在研究過程中也有個(gè)別研究人員提出誠(chéng)信系統(tǒng)建設(shè)和加強(qiáng)立法兩個(gè)細(xì)則進(jìn)行關(guān)聯(lián)性研究。</p><p>　　在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法(電子警察)方面，廣大研究人員作出深入的研究。（1）在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的監(jiān)控技術(shù) (影像技術(shù)) 因素方面，陳曉輝和賈欣欣、錢勇生等人認(rèn)為造成執(zhí)法難的主要原因是現(xiàn)有監(jiān)控設(shè)備技術(shù)水平不能滿足法律上所需要的資

38、料證據(jù)，如視頻攝像機(jī)像素低，拍不到違法當(dāng)事人的相貌特征，以致造成執(zhí)法認(rèn)車不認(rèn)人。賈欣欣、錢勇生等人還從監(jiān)控設(shè)備依法定期檢測(cè)制度提出疑問，合不合格誰(shuí)說了算。（2）在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的告知方式因素方面，張靜等人認(rèn)為目前的告知程序存在瑕疵，信息傳遞不及時(shí)，不能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)履行告知義務(wù)，被動(dòng)地造成違法當(dāng)事人產(chǎn)生記分累積，認(rèn)為非現(xiàn)場(chǎng)處罰是片面追求罰款，沒體現(xiàn)出法律的預(yù)防和教育作用。</p><p>　　為應(yīng)對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法(電子警察

39、)代扣分的執(zhí)法困境，毛鵬舉、陳曉輝認(rèn)都認(rèn)為必須依靠科技手段確認(rèn)違法當(dāng)事人身份，在監(jiān)控技術(shù)上有所突破并強(qiáng)化立法與細(xì)化處罰方式，提升高科技執(zhí)法水平；另外，張靜提出陽(yáng)光執(zhí)法，公開監(jiān)控設(shè)備的位置，避免創(chuàng)收嫌疑；陳曉輝和賈欣欣等人都強(qiáng)調(diào)完善的道路規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施并與監(jiān)控設(shè)備協(xié)調(diào)發(fā)展是在源頭上減少交通違法的必要條件。</p><p>　　在實(shí)行的累計(jì)記分制度方面，個(gè)別研究人員從違章記分制度角度指出記分制度的不足之處，深入剖析其

40、中存在的問題，并提出了自己的見解。（1）在記分行為的執(zhí)法方面，王洪芳9]認(rèn)為記分對(duì)象的隨意性強(qiáng)，以罰款代記分，也可能造成代扣分新的表現(xiàn)形式。（2）在記分分值方面，記分制度作為交通安全法教育方面的補(bǔ)充，對(duì)于違法記分加倍的合理性，舒圣祥0]認(rèn)為交通違章記分并非越高越好，加重處罰就是迷戀罰款經(jīng)濟(jì)，為了記分而記分，失去了應(yīng)有的懲戒作用。</p><p>　　為應(yīng)對(duì)累計(jì)記分制度的漏洞，研究人員從以下兩方面入手補(bǔ)充，（1）在

41、記分責(zé)任推定方面，龔鵬飛和張靜從非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中承擔(dān)交通違法行為責(zé)任主體的角度入手，分析其承擔(dān)責(zé)任的先后順序，提出引入過錯(cuò)推定，對(duì)于不能確定違法當(dāng)事人的交通違法行為應(yīng)當(dāng)由機(jī)動(dòng)車登記的所有人或管理人承擔(dān)法律責(zé)任，所有人與管理人在順序上無(wú)先后之分，且一方承擔(dān)另一方則免責(zé)；（2）在記分制度方面，毛鵬舉11]主張對(duì)駕駛員實(shí)行無(wú)周期累積記分處罰制度并講述了三個(gè)具體實(shí)施辦法(實(shí)質(zhì)就是在審證年限、遞增罰款等劃分記分獎(jiǎng)罰等級(jí)，但本人認(rèn)為其實(shí)際操作極其困難且

42、意義不大)，從駕駛行為中“人”的角度方面減少對(duì)扣分現(xiàn)象。龔鵬飛2]則主張采用駕駛員與車輛雙記分管理制度模式，對(duì)駕駛?cè)伺c機(jī)動(dòng)車同樣實(shí)行記分，且記分標(biāo)準(zhǔn)一樣，比如超速，不僅給駕駛?cè)擞?分，還要給機(jī)動(dòng)車記6分，達(dá)到12分即扣留其行駛證，并強(qiáng)制學(xué)習(xí)與考試；</p><p>　　在代扣分立法因素方面，陳曉輝認(rèn)為，目前缺少專門針對(duì)代扣分方面的法律法規(guī)，立法明顯滯后于社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)個(gè)別城市將代扣分行為定性為偽造證據(jù)罪持懷疑態(tài)

43、度，并對(duì)代扣分行為的適用法律進(jìn)行了界定，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒刑事司法將代扣消分界定為“包庇行為”。此外，毛鵬舉認(rèn)為應(yīng)建立個(gè)人誠(chéng)信系統(tǒng)管制買方人和賣分人。</p><p>　　上述研究都存在一定的局限性，龔鵬飛提到的的雙記分法，沒有具體講述如何雙罰等辦法，具體實(shí)施細(xì)則沒說，陳述的雙線記分制夠?yàn)榛靵y，可行性差，同時(shí)還存在這樣一個(gè)問題，雙記分法是對(duì)車輛的，如果記分標(biāo)準(zhǔn)跟駕駛?cè)艘粯拥脑?，那就有點(diǎn)不合情理了，畢竟在日常生活當(dāng)中，車

44、輛出借是常有的事，若記分一樣，對(duì)車輛的所有人來說是不公平的。再說這種雙分制對(duì)有錢人來說是無(wú)效的，有錢人一般都會(huì)有好幾臺(tái)車，這臺(tái)差不多記滿了，再用另外一臺(tái)沒記滿分的。陳曉輝和賈欣欣、錢勇生等人認(rèn)為要從監(jiān)控技術(shù)改造上防止代扣分現(xiàn)象，但大規(guī)模監(jiān)控設(shè)備升級(jí)改造需巨大的資金投入，易給政府帶來財(cái)政壓力，不現(xiàn)實(shí)，維護(hù)成本也高。對(duì)于毛鵬舉提議的個(gè)人誠(chéng)信系統(tǒng)則需多個(gè)部門聯(lián)合開發(fā)才行．成本與時(shí)間都需要深入考慮．面對(duì)日益嚴(yán)格的交通管理措施和處罰制度，變相的代

45、扣分也出現(xiàn)了，如辦假駕駛證去代扣分，上述研究者都缺少這方面研究。</p><p>　　對(duì)于代扣分現(xiàn)象，我建議首先需要構(gòu)建有效的法制執(zhí)法環(huán)境，包括明確查處代扣分行為的適用法律；將代扣分納入個(gè)人信用系統(tǒng)；修改現(xiàn)有記分制度中不合理的規(guī)定如取消記分周期，逐步建立符合國(guó)情的記分制度體系；建立周期內(nèi)無(wú)記分獎(jiǎng)勵(lì)制度等四方面，利用法律法規(guī)的震懾和管控作用，在預(yù)防環(huán)節(jié)上預(yù)防代扣分，并主動(dòng)引導(dǎo)賣分人自覺抵制代扣分行為。其次是優(yōu)化取證

46、意識(shí)和規(guī)范執(zhí)法行為（從取證源頭、違法告知環(huán)節(jié)和認(rèn)罰核實(shí)環(huán)節(jié)上杜絕代扣分的任何操作）。最后加強(qiáng)對(duì)代扣分群體及存在環(huán)境的監(jiān)管。我認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是要對(duì)代扣分行為明確立法理念，理清立法思路，增強(qiáng)法律執(zhí)行的懲處強(qiáng)度。</p><p><b>　　1.4 研究方法</b></p><p>　　1） 網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查法</p><p>　　隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，

47、基于互聯(lián)網(wǎng)的調(diào)查展現(xiàn)了非常大的優(yōu)勢(shì)，具有方便快捷、低費(fèi)用省時(shí)間、無(wú)時(shí)空地域限制、材料容易整理和統(tǒng)計(jì)等優(yōu)點(diǎn)。因此我決定取用此法，根據(jù)代扣分現(xiàn)象存在的問題，對(duì)問卷進(jìn)行有計(jì)劃，周密而系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，確保問卷簡(jiǎn)單明了，目的明確。我們精心設(shè)計(jì)11道題的調(diào)查問卷，然后將鏈接網(wǎng)址通過QQ、Email等發(fā)送給網(wǎng)絡(luò)上的朋友或網(wǎng)友（傳播出去，擴(kuò)大調(diào)查人數(shù)規(guī)模），讓他們打開鏈接幫我在上面點(diǎn)幾下鼠標(biāo)完成調(diào)查。問題設(shè)計(jì)的目的是收集代扣分行為的存在情況，分析買分、賣分

48、及中介三類群體的職業(yè)特征、年齡特征等。通過問卷收集，從中統(tǒng)計(jì)出有效的問卷，再在有效問卷中進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，包括系統(tǒng)分析、比較、綜合、歸納總結(jié)等，為代扣分各主要因素提供客觀數(shù)據(jù)支持。</p><p><b>　　2） 訪談研究法</b></p><p>　　把握目前的研究方向，確立研究的重點(diǎn)，我們選定了代扣分這一話題，而在中介選擇的對(duì)象上，我們選取在車管所附近的個(gè)體黃牛進(jìn)行

49、訪談，因?yàn)檫@類黃牛相對(duì)汽修廠、汽車檢測(cè)站、4S店等存在的時(shí)間比較長(zhǎng)，且接觸和面對(duì)的客戶群體較前者復(fù)雜和廣泛，通過對(duì)其進(jìn)行面對(duì)面的訪談，了解其代扣分的操作及來找他們（黃牛）買分的買分群體是怎么樣的一類人，這類人的職業(yè)是什么，在訪談中我們都可以直接接獲得買分的主要群體，從而得到最直接的第一手材料。</p><p>　　3） 案例（個(gè)案）分析法</p><p>　　本文在研究過程中選取xx日?qǐng)?bào)、

50、南方都市報(bào)、xx電視臺(tái)等媒體報(bào)道的部分典型案例，對(duì)這些曾經(jīng)報(bào)道的或發(fā)表的文章進(jìn)行分類整理，作為重要的數(shù)據(jù)分析參照。結(jié)合萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)、維普數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù) 等專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)中相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)媒體報(bào)道進(jìn)行客觀、實(shí)際的分析和解讀，為本文提供案例與數(shù)據(jù)支持。</p><p><b>　　4） 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法</b></p><p>　　通過將有關(guān)理論知識(shí)，結(jié)合多年的

51、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和查處違法代扣分行為的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納與分類，使之系統(tǒng)化、理論化、方案標(biāo)準(zhǔn)化，形成一套應(yīng)對(duì)代扣分行為的可行性方案標(biāo)準(zhǔn)，這當(dāng)中包括代扣分識(shí)別和核查技術(shù)的方法，以客觀事實(shí)為依據(jù)，根據(jù)不同案例的特征，以模型對(duì)案例的模式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法，并將這些可行性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于實(shí)際的查處執(zhí)法當(dāng)中。</p><p>　　1.5 研究思路和框架</p><p>　　本論文分四個(gè)部分進(jìn)行研究即提出

52、代扣分行為的問題，代扣分的的現(xiàn)狀，分析代扣分的原因，應(yīng)對(duì)代扣分的策略，簡(jiǎn)述其構(gòu)架以下：</p><p>　　第一部分：緒論。主要闡述了代扣分現(xiàn)象的背景、解決代扣分現(xiàn)象的意義、主要的文獻(xiàn)綜述、研究的方法和框架。重點(diǎn)研究如何解決以下八大疑問，即什么是代扣分行為？為什么要代扣分行為？誰(shuí)在買分、賣分？誰(shuí)在做中介？代扣分行為的影響因素是什么？代扣分中買分賣分過程（買賣雙方）是怎么樣的？代扣分中代扣實(shí)施過程（賣方對(duì)執(zhí)法者）又

53、是怎樣的？應(yīng)對(duì)措施又有哪些？</p><p>　　第二部分：駕照新規(guī)下代扣分行為的執(zhí)法困境。主要交代xx市代扣分行為的出現(xiàn)及發(fā)展、市場(chǎng)現(xiàn)狀、執(zhí)法現(xiàn)狀和新交規(guī)對(duì)代扣分行為的影響。需求方的影響（買方）和供應(yīng)方的影響（賣方）主要表現(xiàn)在如下幾方面：①拉動(dòng)駕照分值的需求；②影響分駕照分值的供給和價(jià)格；③駕校招生及培訓(xùn)學(xué)費(fèi)受影響；④駕考通過率受影響，并影響考生通過考試的信心 等等，最后提出xx市代扣分行為執(zhí)法存在的問題；&l

54、t;/p><p>　　第三部分：代扣分行為查處難的原因。主要陳述了代扣分行為的執(zhí)法困境，從環(huán)境、過程和利益三個(gè)方面進(jìn)行剖析，即①客觀和過于寬松的法律制度環(huán)境（環(huán)境方面），如適用法律不明確、違法成本低、記分過重等，②取證、查證核實(shí)等執(zhí)法過程過于馬虎（過程方面），如圖片像素低和執(zhí)法不規(guī)范造成取證難、違法信息告知不及時(shí)造成記分累積、認(rèn)罰過程中存在查證核實(shí)難點(diǎn)，③買分群體、賣分群體和中間人群體的利益追逐（利益方面），對(duì)買分人

55、、賣分人和中間人三個(gè)群體的特征（包括職業(yè)、聚集地、交易日期等特征）進(jìn)行分析，進(jìn)而得出代扣分行為的根本原因（即懼怕記滿分后所需承擔(dān)的后果）。</p><p>　　第四部分：應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段代扣分行為執(zhí)法的幾點(diǎn)建議。包括構(gòu)建有效的法制環(huán)境干預(yù)代扣分（確保有法可依、納入社會(huì)信用系統(tǒng)以增加違法成本、獎(jiǎng)勵(lì)無(wú)記分引導(dǎo)自覺抵制代扣分行為）、優(yōu)化記分取證意識(shí)和規(guī)范執(zhí)法行為（更換高清電子監(jiān)控設(shè)施和規(guī)范取證執(zhí)法、創(chuàng)新記分告知方式以防記滿而

56、迫于買分、加強(qiáng)認(rèn)罰中核查技術(shù)的應(yīng)用和執(zhí)法管理）和切斷利益鏈深挖各交易群體在源頭上加強(qiáng)監(jiān)督（減少分值需求和阻斷供給的途徑和建立代扣分舉報(bào)機(jī)制）。深挖利益鏈，從源頭上打擊和管理上規(guī)范，準(zhǔn)確打擊違法代扣分行為。</p><p>　　第2章 駕照新規(guī)下xx市查處代扣分行為的執(zhí)法困境</p><p>　　2.1 xx市代扣分行為的出現(xiàn)及發(fā)展</p><p>　　什么是代扣分？

57、代扣分是指用他人的駕駛證里的剩余分值替實(shí)際違法人處理需記分的一般非現(xiàn)場(chǎng)的交通違法的行為，從而避免自己的駕照分值被記滿后帶來的嚴(yán)重后果。代扣分的前提條件是具有駕照剩余分值（記不滿），而獲得分值的來源是通過借用或買賣關(guān)系，即使是中介商，也需要向具有駕駛證剩余分值的人收購(gòu)，再轉(zhuǎn)手賣給需要分值的人，從中謀取差價(jià)。代扣分行為主要存在于缺少當(dāng)事人直接證據(jù)的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法（即通過專用的道路電子監(jiān)控設(shè)備來查處的交通違法）當(dāng)中。并且有兩種存在的形式，一是借用

58、親朋戚友等熟人的駕照去代扣，一種是通過黃牛等中介根據(jù)分值的多少付費(fèi)代扣。代扣分的實(shí)施過程也極其簡(jiǎn)單，只要證件齊全，然后在罰單確認(rèn)書上簽字確認(rèn)即可完成代扣。這個(gè)過程中，警員一般不會(huì)詳細(xì)詢問（逐一查證是不太可能的，再者缺少直接的證據(jù)）。</p><p>　　2.1.1 代扣分行為的出現(xiàn)</p><p>　　代扣分行為的出現(xiàn)不是偶然的，在對(duì)劉某（黃牛）進(jìn)行相關(guān)問題的訪談對(duì)話中，我們了解到劉某從事

59、這個(gè)代扣分業(yè)務(wù)已經(jīng)有4年之久了，推算其是在2009年做這行的，據(jù)其交待，其另一朋友黃某做這行已經(jīng)有7，8年，由此推斷黃某是在2006年前后做這行的，符合廣東省部分城市在2004年之后正式落實(shí)施行記分制度的時(shí)間。代扣分行為的出現(xiàn)有著深層次的原因，主要表現(xiàn)在懸殊的駕駛證持有人總數(shù)與機(jī)動(dòng)車總量之比。</p><p>　　以xx市為例，隨著xx社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們的生活水平不斷提高，富裕起來而購(gòu)置小車的家庭越來越多，特別是

60、2006年xx禁摩以來，改變了以往摩托車為主要交通工具的出行方式，但xx的公共交通設(shè)施和服務(wù)遠(yuǎn)沒有廣州、深圳那么發(fā)達(dá)，群眾出行難，所以購(gòu)置小車成為他們的最佳選擇，而越來越多人購(gòu)置小車的同時(shí)，也越來越多人去考駕照。畢竟小車的增多和普及，意味著駕駛它的人也會(huì)變多，而且數(shù)量是幾何級(jí)的，比如一個(gè)家庭一般會(huì)有一輛車，但這個(gè)家庭里面的人持有駕照的肯定不止一個(gè)，一般會(huì)有兩個(gè)或兩個(gè)以上，照這樣保守估計(jì)就已經(jīng)多達(dá)2：1的人車數(shù)量比例了。潮流與時(shí)尚也是影響

61、大家去考駕照的一個(gè)因素，尤其是對(duì)年輕一代來說，持有駕照是一種時(shí)尚，是一種身份的象征，所以很多人即使目前沒有買車也加入考駕照的行列。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2012年12月末，全國(guó)32個(gè)省、自治區(qū)及直轄市（港澳臺(tái)除外）機(jī)動(dòng)車車輛總的保有量超過了2億4000萬(wàn)輛（其中汽車占1億2000萬(wàn)輛），考取機(jī)動(dòng)車駕駛執(zhí)照的人也有2億6000萬(wàn)（其中持汽車類駕駛牌照的占2億），由此可見，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)吮葯C(jī)動(dòng)車總量足足多了2000萬(wàn)（如圖2-1），并且參加駕駛培訓(xùn)并考

62、取駕照的人數(shù)持續(xù)快速</p><p>　　圖2-1 2012年全國(guó)機(jī)動(dòng)車及駕駛?cè)丝偭?lt;/p><p>　?。〝?shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，www.stats.gov.cn）</p><p>　　圖2-2 2012年底全國(guó)新增駕駛?cè)私y(tǒng)計(jì) 圖2-3 2012年xx市汽車與駕駛?cè)吮Ｓ辛繉?duì)比</p><p>　　（數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

63、網(wǎng)站，www.stats.gov.cn） （數(shù)據(jù)來源：xx日?qǐng)?bào)，2012-11-27，A07）</p><p>　　2.1.2 互聯(lián)網(wǎng)的普及推動(dòng)跨地區(qū)交易</p><p>　　在網(wǎng)絡(luò)上，淘寶也能買到駕照分值，像汽車論壇、趕集網(wǎng)、百姓網(wǎng)、百度貼吧等生活類網(wǎng)站，這樣的代扣分貼子更是滿天飛，網(wǎng)絡(luò)逐漸成為買分賣分的主要渠道，更有甚的還有建立網(wǎng)站專門從事“代扣分”違法服務(wù)。xx電視

64、臺(tái)也曾報(bào)道過代扣分業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)上的火爆情況，該臺(tái)記者通過網(wǎng)站搜索，發(fā)現(xiàn)駕照“代扣分”業(yè)務(wù)已經(jīng)大量涌現(xiàn)，每分叫價(jià)在一百到兩百之間，生意火爆并有越演越烈的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象也可以在下表2-1得到印證，我們通過百度（www.baidu.com）這個(gè)國(guó)內(nèi)最大的搜索引擎，通過不同的關(guān)鍵詞去搜索，得到的搜索結(jié)果是出乎意料，求購(gòu)駕照分值的比出售（供給）的足足多了160多萬(wàn)條，可見駕照分值的市場(chǎng)需求量是巨大的，如下表所示，火爆情況略見一斑。</p>

65、<p>　　表2-1 不同關(guān)鍵詞在百度中的搜索結(jié)果</p><p>　?。〝?shù)據(jù)來源：作者依據(jù)百度自然搜索結(jié)果自行整理）</p><p>　　2.1.3 電子警察的推廣刺激分值需求</p><p>　　結(jié)合xx的實(shí)際，2011年市財(cái)政局負(fù)責(zé)人回復(fù)市人大代表梁志朋的提案（建議把電子警察執(zhí)法中的一般性罰款返還比例由15%提高到50%）時(shí)曾表示去年（即201

66、0年）全市交警罰款收入為47478萬(wàn)元。按照全國(guó)查處類型的平均比例即1：1，非現(xiàn)場(chǎng)查處（電子警察）的罰款收入達(dá)23739萬(wàn)元，而電子警察執(zhí)法除了前期的硬件投入和后期的更新維護(hù)之外，成本趨于零，只需投入足夠的人力即可實(shí)現(xiàn)高額罰款收入，且非常可觀，即使按15%的返款比例，數(shù)目也不少，據(jù)報(bào)道，2012年全年廣州市交通違章罰款收入達(dá)8個(gè)億，CCTV經(jīng)濟(jì)半小時(shí)欄目調(diào)查稱全國(guó)每年公路罰款達(dá)4000億，政府參與分成。不難看出，包括xx市在內(nèi)的各省市都

67、積極投入巨資，建設(shè)并使用道路交通監(jiān)控設(shè)備（主要有測(cè)速、闖紅燈、環(huán)保限行、占用公交車道、不按車道行駛 等設(shè)備）來查處機(jī)動(dòng)車的交通違法行為，這種非現(xiàn)場(chǎng)查處的執(zhí)法方式越來越受交管部門的喜愛，并不惜重資投入，以xx市為例，2006年xx市交警支隊(duì)首次公示了分布在32個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)）街的所有的475套固定電子警察抓拍點(diǎn)，并在公布之后又陸陸續(xù)續(xù)加裝了多套，2007年全市僅測(cè)速設(shè)備就有237套。2008年茶山鎮(zhèn)增設(shè)了8套闖紅</p><

68、p>　　于是在利益與需求、計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)的普及、新交規(guī)的實(shí)施及非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的推廣等各種要素綜合影響下，代扣分現(xiàn)象大量涌現(xiàn)，汽修廠、洗車店、4S店、車管所附近的便民服務(wù)站等都將代扣分業(yè)務(wù)作為一種重要的收入來源。</p><p>　　2.1.4 利益和需求驅(qū)動(dòng)爆發(fā)式發(fā)展</p><p>　　代扣分中的買方不想被扣滿分后重新參加目前通過率如此低的考試，影響工作和生計(jì)；賣方有利可圖，被查風(fēng)險(xiǎn)少，

69、這樣一拍即合，有需求便有市場(chǎng)，于是駕照分值變身成一種可買可賣的特殊商品，并在汽修廠、4S店，甚至處罰大廳附近形成市場(chǎng)。</p><p>　　在xx轄區(qū)內(nèi)，這種代扣分現(xiàn)象在新交規(guī)實(shí)施之前早已存在了，只不過是需求量不大，加上記分僅限于現(xiàn)場(chǎng)查處，而現(xiàn)場(chǎng)查處的機(jī)會(huì)又相對(duì)較少，大家普遍被罰的都是通過道路電子監(jiān)控設(shè)備（電子警察）查處的，但這類查處當(dāng)時(shí)是不列入記分對(duì)象的，但是今年的新交規(guī)不僅將此類列入記分對(duì)象，還對(duì)個(gè)別違法行為

70、加倍記分，隨著各地提高對(duì)交通違法的查處力度，使得駕照分值異常熱銷，顯然，在這樣巨大需求的刺激下，不法分子嗅到了其中的商機(jī)，為急需駕照分值的人代扣，從中漁利，行情隨著新交規(guī)的東風(fēng)直線走高，價(jià)格暴漲， C證由以前的100元/分市場(chǎng)價(jià)，漲到300元/分，B和A證更是漲到600元/分，駕照分值轉(zhuǎn)身變成了商品，供不應(yīng)求。在違法處理大廳、車管所等附近的商鋪，就存在著不少這樣的代扣分中介，他們明目張膽地打著代扣分的廣告招牌去招攬生意。新交規(guī)催生了眾多

71、的“車管便民服務(wù)站”，更有中介喊出“要清除車輛違法記錄，你只需給我們足夠的費(fèi)用就可以了”的口號(hào)并承諾提供一條龍VIP長(zhǎng)期合作服務(wù)。在車管所附近，這種現(xiàn)象更為明顯，門前這條小路以前只有2家汽車代辦服務(wù)店，現(xiàn)在這條路已經(jīng)開了20多家，并有擴(kuò)大的趨勢(shì)，短短的兩個(gè)月之間，涌現(xiàn)出這么多，而代扣</p><p>　　2.2 駕照新規(guī)對(duì)代扣分行為的影響</p><p>　　駕照新規(guī)對(duì)代扣分行為執(zhí)法的影響

72、，主要表現(xiàn)在代扣分行為發(fā)生的少，代扣分行為查處的任務(wù)就輕，代扣分行為增加，則執(zhí)法的任務(wù)加重，造成警力不足。在新交規(guī)出臺(tái)之前，這種代扣駕照分值的現(xiàn)象就已經(jīng)存在，只不過普遍性不高，而新交規(guī)出臺(tái)改變了這一局面，在一定程度上推動(dòng)了這一買賣火爆場(chǎng)面，并可能出現(xiàn)規(guī)?；?，這樣，駕照分被人為地變?yōu)橐环N商品，有買方，有賣分，有中介。新交規(guī)的實(shí)施對(duì)駕駛員、駕校、交通違法數(shù)、交通事故率 等有著深遠(yuǎn)的影響。概括一下，主要表現(xiàn)在：需求方的影響（買方）和供應(yīng)方的影

73、響（賣方）。①拉動(dòng)駕照分值的需求；②影響駕照分值的供給和價(jià)格；③引起社會(huì)重視，各地執(zhí)法從嚴(yán)，間接提高分值價(jià)格；④過低的通過率打擊潛在買分者接受處罰后通過考試的信心等。</p><p>　　2.2.1 對(duì)需求的影響</p><p>　　1) 新交規(guī)將電子抓拍列入記分對(duì)象，推高分值需求</p><p>　　新交規(guī)最大的變化是將道路監(jiān)控設(shè)備查處（電子抓拍）的違法行為列入記

74、分對(duì)象。現(xiàn)在不少城市的交管部門都取用電子監(jiān)控設(shè)備來查處違法行為，這是大勢(shì)所趨，可由以下三個(gè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)佐證。</p><p>　　官方統(tǒng)計(jì)：由《2011年上半年全國(guó)道路交通違法行為統(tǒng)計(jì)分析》可知，全國(guó)4月－10月份，通過電子監(jiān)控設(shè)備查處的總量占查處機(jī)動(dòng)車總量的比例普遍接近50%，其中個(gè)別省市像廣東、湖南、上海 等（超過10個(gè)省市）的比例都超過了50%（見圖2-4），非現(xiàn)場(chǎng)方式查處的違章成全國(guó)查處總量的主要增長(zhǎng)點(diǎn)。&l

75、t;/p><p>　　圖2-4 2011年部分月份全國(guó)道路交通違法－查處類型分析</p><p>　?。〝?shù)據(jù)來源：某省公安廳交管網(wǎng)站，www.hljjj.gov.cn）</p><p>　　問卷調(diào)查：根據(jù)“代扣分行為”情況網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷的中的問題06和問題07反饋的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知（見圖2-5和圖2-6），能代扣分的情況全部集中在非現(xiàn)場(chǎng)的電子抓拍和違章停車兩項(xiàng)，且電子抓拍的

76、罰單比例最大。</p><p>　　圖2-5 能代扣分情形統(tǒng)計(jì)分析(問題06) 圖2-6 交通違法哪種處罰比較多(問題07)</p><p>　　（數(shù)據(jù)來源：作者依據(jù)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷自行整理） （數(shù)據(jù)來源：作者依據(jù)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷自行整理）</p><p>　　媒體報(bào)道：先以北京為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前北京市汽車保有量有300多萬(wàn)輛，但整個(gè)

77、京城卻只有100多萬(wàn)個(gè)合法的停車位，按照沒有停在合法位置就算交通違法的規(guī)定，至少還有2/3的車輛每天都在違章停車，難怪其每百輛車輛交通違章的發(fā)生率高達(dá)99．6%。xx市停車位個(gè)數(shù)與車輛數(shù)之比雖沒有北京那么的懸殊，但也不能做到每輛車都有合法的停車位，如此可見，總有一些車在發(fā)生違章停車。</p><p>　　由以上的官方統(tǒng)計(jì)、調(diào)查問卷結(jié)果反饋和媒體報(bào)道三方面可知，新交規(guī)的這項(xiàng)規(guī)定殺傷力很強(qiáng)，隨著電子監(jiān)控設(shè)備的急劇增多

78、，通過非現(xiàn)場(chǎng)查處的交通違法必將越來越多，以前是不扣分的，而新規(guī)定卻是需要扣分的，這樣一來，記分的總量是非常龐大的。</p><p>　　2) 新交規(guī)增加了記分項(xiàng)目，增大分值需求面</p><p>　　新交規(guī)記分項(xiàng)目由原來的38項(xiàng)增至52項(xiàng)，足足多了14項(xiàng)，增幅達(dá)27%，一次性記滿12分的項(xiàng)目由原來的6項(xiàng)增至11項(xiàng)，漲幅達(dá)50%，一次性記6分的項(xiàng)目也由原來的9項(xiàng)變?yōu)?4項(xiàng)，使得以前不記分的常

79、見違章變成記分事項(xiàng)，擴(kuò)大記分范圍（見圖2-7）。</p><p>　　圖2-7 公安部各號(hào)令之間的數(shù)量對(duì)比</p><p>　?。〝?shù)據(jù)來源：作者依據(jù)各號(hào)令的數(shù)目自行整理）</p><p>　　3) 新交規(guī)將記分分值加重，加劇分值需求</p><p>　　從違法處罰的類型中，引述《2011年上半年全國(guó)道路交通違法行為統(tǒng)計(jì)分析》報(bào)告里面的數(shù)據(jù)，

80、在所查處的交通違法中，超速、違章停車、闖紅燈等這三類交通違法行為居前三位（xx市的交通違法類型中也具有這種特性），而這三類的分值都提高了，對(duì)車主來說影響較大。如下圖2-8，超速20%以下由以前的記3分變記6分，超速50%以上由記6分變記滿12分；闖紅燈也由記3分變記6分，新交規(guī)將個(gè)別違法行為記分分值提高一倍，也就是說，日常生活中，一兩次不經(jīng)意的違章都會(huì)可能被扣滿分。</p><p>　　圖2-8 2011年上半

81、年全國(guó)道路交通違法－違法類型分析</p><p>　?。〝?shù)據(jù)來源：某省公安廳交管網(wǎng)站，www.hljjj.gov.cn）</p><p>　　4) 當(dāng)前新交規(guī)的實(shí)施使借分加難，促使借分人轉(zhuǎn)向市場(chǎng)</p><p>　　新交規(guī)的實(shí)施引起了社會(huì)普遍的重視，各地交通執(zhí)法趨于嚴(yán)格，抽查的機(jī)會(huì)比較大，提高了現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法力度和代扣分打擊力度。所有這些都可以從各地相關(guān)媒體報(bào)道的標(biāo)題反饋

82、出來（如表2-2），史上最嚴(yán)的新交規(guī)在遏制交通違法上起到了很大的作用，據(jù)南方都市報(bào)引用公安部統(tǒng)計(jì)，新交規(guī)實(shí)施的頭一日即1月1日，交通事故發(fā)生率普遍下降，xx市當(dāng)月事故發(fā)生率也大幅下降近一半，其中南京市降幅為26.7%、天津市降幅為23%、濟(jì)南市降幅為29.8%、杭州市降幅為18.4%，并且當(dāng)天未有重大交通事故發(fā)生。</p><p>　　執(zhí)法趨嚴(yán)使得駕照在親友間借分的難度加大，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，高達(dá)八成的受訪者表示要看

83、自己的駕照分?jǐn)?shù)夠不夠扣或有沒有剩余，才考慮是否出借，于是一部分借不到分的人只好轉(zhuǎn)向買分交易市場(chǎng)了，加劇了市場(chǎng)的需求量，市場(chǎng)每分分值水漲船高，更有的違法分子趁機(jī)加價(jià)，變相使得違法人的違法成本提高了。據(jù)某晚報(bào)以“朋友借照代扣分 借or不借?”為題，報(bào)道借分加難的情況，及借分者的復(fù)雜心態(tài)。其中提到，借分的較易的，一般都是在記分周期內(nèi)即將到期的，對(duì)這部分人來說，不用白不用，一來還有剩余的分?jǐn)?shù)，二來可以換額外的收入，三來這些分?jǐn)?shù)過期無(wú)效，相差幾天

84、就清零了，不用可惜，這反映了記分制度的周年制存在問題，借分加難，在一定意義上意味著這種行為已經(jīng)引起了社會(huì)的普遍關(guān)注，各地加大了對(duì)其的執(zhí)法力度。</p><p>　　表2-2 查處代扣分行為的執(zhí)法報(bào)道的標(biāo)題情況</p><p>　　（數(shù)據(jù)來源：作者依據(jù)媒體報(bào)道自行整理）</p><p>　　2.2.2 對(duì)供給的影響</p><p>　　1)

85、駕照考試通過率下降，影響分值供應(yīng)</p><p>　　新交規(guī)對(duì)駕照考試難度的影響?？荚嚳颇吭龆?，難度變大，通過率低，這個(gè)通過率影響了可能作為代扣分供應(yīng)源的“本本族”。 新交規(guī)對(duì)考試制度的變化，直接影響了考試的通過率，這些都可以反映到相關(guān)媒體報(bào)道的標(biāo)題上面，如下表2-3。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年1月份的全國(guó)駕考各科平均通過率分別為科目一 （理論考試）通過率為55.7%，科目二 （場(chǎng)地考試）通過率為46.8%，科目三（實(shí)際道路及

86、安全文明駕駛考試）通過率為57.6%，考試的通過率遠(yuǎn)低于以前5]。據(jù)xx市駕駛員培訓(xùn)考試中心一月份不完全統(tǒng)計(jì)（1-10號(hào)），每天上百個(gè)學(xué)員參加理論筆試，合格率只有4%，樁考等場(chǎng)地考試合格率30%（如圖2-9所示），科目三的合格率也很不理想，各科目的整體通過率與新交規(guī)實(shí)施之前相比相差很大6]，不僅是xx市，省內(nèi)其它城市乃至全國(guó)，駕照各科考試通過率普遍偏低，過低的通過率，促使當(dāng)事人寧愿買分也不愿意參加通過率如此之低的科目類考試。</p

87、><p>　　表2-3 新交規(guī)實(shí)施后的駕照考試通過率媒體報(bào)道情況</p><p>　?。〝?shù)據(jù)來源：作者依據(jù)媒體報(bào)道自行整理）</p><p>　　圖2-9 一月份全國(guó)與xx地區(qū)駕考通過率對(duì)比</p><p>　　（數(shù)據(jù)來源：作者依據(jù)媒體報(bào)道自行整理）</p><p>　　2) 駕校招生受影響，駕考培訓(xùn)總費(fèi)用增加<

88、/p><p>　　新交規(guī)對(duì)駕校影響較大。影響有如下幾方面：學(xué)時(shí)增加、教練帶的學(xué)生數(shù)有限制、通過率低產(chǎn)生學(xué)員積壓、新報(bào)學(xué)員人數(shù)有所減少 等因素使駕校運(yùn)營(yíng)成本增加，造成駕校經(jīng)營(yíng)的困難，于是學(xué)車費(fèi)普漲成了必然。2010年xx市普遍的駕校收費(fèi)都在3800元－4000元這個(gè)區(qū)間，一年后的2011年底平均學(xué)車費(fèi)用便已經(jīng)增到4300元－4500元，進(jìn)入2012年，學(xué)車費(fèi)用有呈逐月上漲趨勢(shì)，到年底已經(jīng)升到5300元－5500元。短短

89、兩三年間學(xué)車費(fèi)用增幅已達(dá)50%，2013年元旦過后，學(xué)車費(fèi)用已經(jīng)達(dá)6500元，更有駕校明確表示要實(shí)現(xiàn)駕校的盈余，學(xué)員的培訓(xùn)費(fèi)用至少漲到7000元。xx市目前共有47間駕校，以華南地區(qū)規(guī)模最大的機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)學(xué)校—xx市廣仁機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)有限公司（簡(jiǎn)稱廣仁駕校）的學(xué)車培訓(xùn)費(fèi)用（取中間值）為例，如圖2-10，其費(fèi)用平均以平均每年500元增速向上攀升，學(xué)費(fèi)的暴漲顯然會(huì)擋住了一些想考駕照的人。具體表現(xiàn)在，xx市2009年報(bào)名學(xué)車的人約有16

90、萬(wàn)，2010年比前一年增加約4萬(wàn)人，達(dá)20萬(wàn)人，2011年的報(bào)考人數(shù)更是增至26萬(wàn)人，而2012年報(bào)考人數(shù)近30萬(wàn)人，雖然報(bào)考人數(shù)在增加，但增幅比以前大大的降</p><p>　　新交規(guī)影響了代扣分中的各個(gè)主要交易群體，影響了駕照分值的供求關(guān)系，一方面從政策上客觀推動(dòng)了分值的需求量，另一方面駕考通過率低，間接減少了分值的供應(yīng)的速度，這些因素相互作用使其價(jià)格直線上升，可以說新交規(guī)是目前這個(gè)代扣分市場(chǎng)的最大推手。&l

91、t;/p><p>　　圖2-10 2009-2013年廣仁駕校平均學(xué)車費(fèi)用（以C證為例）</p><p>　?。〝?shù)據(jù)來源：羊城晚報(bào)，2013-02-26，第A22版）</p><p>　　圖2-11 2009-2012年xx市報(bào)名學(xué)車總?cè)藬?shù)</p><p>　　（數(shù)據(jù)來源：羊城晚報(bào)，2013-02-26，第A22版）</p>&

92、lt;p>　　2.3 xx市查處代扣分行為存在的執(zhí)法問題</p><p>　　面對(duì)如此火爆的代扣分生意，我們的交管部門是如何執(zhí)法的呢？如何在處理記分業(yè)務(wù)時(shí)識(shí)別代扣分行為呢？如何懲處代扣分行為呢？目前為了防止代扣分或是非法代理記分業(yè)務(wù)等，xx的交警部門都會(huì)要求來辦理相關(guān)記分業(yè)務(wù)的人需三證齊全即駕駛證、行駛證和二代身份證這三個(gè)證件，如果是代辦的則需出示代辦人的有效的證件及復(fù)印件如身份證或戶口本，大致有流程是：核

93、實(shí)認(rèn)罰當(dāng)事人身份及車輛信息→查詢車輛違章情況并打印罰單→認(rèn)罰人簽字確認(rèn)違章并被記分→認(rèn)罰人憑罰單去銀行交款（辦理完成），具體流程如下圖2-12所示。</p><p>　　圖2-12 代扣分的交易過程（買賣雙方）和實(shí)施過程（賣方與執(zhí)法方）示意圖注]</p><p>　　為了趕業(yè)務(wù)，窗口警員一般會(huì)要求認(rèn)罰辦事人簽名確認(rèn)了事，對(duì)于違章的情況不會(huì)詳細(xì)查證詢問，對(duì)于一人持多本駕照辦理記分業(yè)務(wù)的情形

94、，也是睜一只眼閉一只眼地照樣為其辦理，連基本的教育的話也沒說，更不用說對(duì)于在處罰大廳的到處拉客的黃牛了，且他們似乎跟窗口警員相識(shí)，讓人懷疑他們之間是不是有勾結(jié)，這就是當(dāng)前記分業(yè)務(wù)過程中代扣分能實(shí)施環(huán)境的現(xiàn)狀。</p><p>　　由上圖可知，代扣分行為主要發(fā)生在執(zhí)法方處理違法人記分業(yè)務(wù)的過程中，在賣分人實(shí)施代扣分之前的與買分人之間的非法買賣駕照分?jǐn)?shù)的行為，執(zhí)法部門很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)和干預(yù)交易。在賣分人收受金錢后實(shí)施代扣

95、分的過程中，賣分人主動(dòng)承認(rèn)的交通違法行為，執(zhí)法部門同樣很難分辨和發(fā)現(xiàn)，全靠個(gè)人執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)罰人的自覺守法。不難看出，交警部門在查處代扣分的執(zhí)法過程中面臨諸多難處（無(wú)依據(jù)、預(yù)防難、查證難），主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：</p><p>　　2.3.1 執(zhí)法的法律依據(jù)模糊</p><p>　　法的一個(gè)重要特征是明確的規(guī)范性，目前查處代扣分的法律依據(jù)還不太明確，各地定罪標(biāo)準(zhǔn)模糊，沒有一個(gè)專門針對(duì)代扣

96、分行為的法律條款，使得有關(guān)部門在執(zhí)法過程中無(wú)所適從，導(dǎo)致執(zhí)法尷尬，有定為作偽證罪的，有定為偽造、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文罪的，有定為妨礙公務(wù)罪的，也有定為非法經(jīng)營(yíng)罪的，于是產(chǎn)生同一種違法行為，產(chǎn)生不同的法律后果，這種怪現(xiàn)象。這也在一定程序上反映了法的滯后性，沒能及時(shí)與當(dāng)前社會(huì)生活同步協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)生了脫節(jié)。</p><p>　　2.3.2 執(zhí)法的直接證據(jù)缺失</p><p>　　執(zhí)法源頭上缺少有效證

97、據(jù)，執(zhí)法人難以逐一查證，通過道路監(jiān)控設(shè)備查處的交通違法行為一般都是難于查證的，在抓拍的過程中受執(zhí)法人的抓拍技術(shù)等主觀因素及受監(jiān)控設(shè)備的分辨率、當(dāng)時(shí)的天氣狀況等客觀因素影響，時(shí)常拍不到違法人的相貌特征，造成認(rèn)車不認(rèn)人。</p><p>　　再者，被查處的非現(xiàn)場(chǎng)違法數(shù)占查處總數(shù)的比例很大（以2011年上半年為例，差不多一半的省份比例超過50%）31]，一一查證很不現(xiàn)實(shí)，對(duì)于一車多宗違章的，核實(shí)起來相當(dāng)麻煩，會(huì)造成警力

98、不足，并且車主不僅要往交警部門跑好幾趟，還可能需要開多張不同的證明，才能完成有效的處理。</p><p>　　2.3.3 執(zhí)法過程松散查證難</p><p>　　1) 執(zhí)法部門相對(duì)分離，難以有效聯(lián)動(dòng)核查</p><p>　　窗口警員在處理記分業(yè)務(wù)時(shí)，缺少比較健全的核實(shí)違法當(dāng)事人身份的機(jī)制，只是簡(jiǎn)單詢問“是不是這部車？是否需要打印罰單？”，對(duì)認(rèn)罰人沒有盡簡(jiǎn)單的查證職責(zé)

99、，這一定程度上反映了查處代扣分行為中各部門相對(duì)分離的狀況，查處代扣分行為是涉及監(jiān)控違法抓拍部門（非現(xiàn)場(chǎng)交通違法查處）、窗口記分業(yè)務(wù)處理部門（群眾交通違法處理）、偵查核實(shí)部門（與監(jiān)控室、當(dāng)事人聯(lián)系核查）等至少三個(gè)不同職能的部門，各部門缺乏一種有效的聯(lián)動(dòng)核查機(jī)制（各自為政），其缺失在一定程度上縱容了代扣分行為的發(fā)生。</p><p>　　2) 僅憑認(rèn)罰人“簽字”去“確認(rèn)”違法當(dāng)事人身份，顯然是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?lt;/p&g

100、t;<p>　　在沒有健全的代扣分處罰機(jī)制情況下，沒有牽制違法代扣分的社會(huì)契約（個(gè)人誠(chéng)信系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù) 等法律制度軟環(huán)境），僅憑認(rèn)罰人簽字去確認(rèn)違法當(dāng)事人的身份和劃分承擔(dān)的責(zé)任（主要是記分的責(zé)任），這種全靠認(rèn)罰人去自覺守法的做法是很難有效打擊買分人與賣分人之間的利益鏈的，難以杜絕代扣分行為的發(fā)生的。 </p><p>　　在處理交通違章時(shí)，罰款只是用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行行政處罰，記分則更能促使當(dāng)事人自覺地去遵守

101、交通規(guī)則，從而營(yíng)造一個(gè)良好的交通安全環(huán)境和公共管理秩序，并可預(yù)防和減少交通事故的發(fā)生。但在實(shí)際的工作中，不少到交警部門接受行政處罰的人并非違章當(dāng)事人，其中有代朋友罰分的，有代公司罰分的，有的則向非法“中介”購(gòu)買分值，而真正的違章當(dāng)事人卻得不到懲罰，這違反了國(guó)家交通部門當(dāng)初設(shè)立累計(jì)記分管理制度的初衷。對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行罰款和記分管理，是國(guó)家為維護(hù)良好的道路公共安全和交通管理秩序而追究違章當(dāng)事法律責(zé)任的一種手段，顯然這里的處罰對(duì)象只能是特定的違章

102、當(dāng)事人，而不能是隨意的其他人。只有這樣才能預(yù)防和防止違章者再次違章，減少和消除安全事故隱患，維持社會(huì)的公共秩序和安全穩(wěn)定。代人扣分無(wú)論是否出于自愿，必然促使違法當(dāng)事人逍遙法外，漠視法律的嚴(yán)肅性與公平性，這是一種對(duì)自己和他人極其不負(fù)責(zé)的行為。</p><p>　　第3章 代扣分行為查處難的原因分析</p><p>　　3.1 基于代扣分的客觀法律制度環(huán)境分析</p><p

103、>　　3.1.1 查處代扣分的適用法律不明確</p><p>　　當(dāng)前我國(guó)對(duì)代扣分處罰的法律法規(guī)尚且不夠完善，法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展需要之間的銜接不夠緊密，存在一定的漏洞，給不法分子可乘之機(jī)。在相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)踐過程中出現(xiàn)難調(diào)解的矛盾和人為障礙，群眾容易誤解或理解不透徹，均可能造成執(zhí)法難的困境。目前各地在查處代扣分行為的定罪標(biāo)準(zhǔn)比較混亂，在各地報(bào)紙關(guān)于代扣分的報(bào)道里可略見一斑，如下表3-1是我們從報(bào)紙等媒體

104、上摘取部分案例，看他們執(zhí)法是如何定罪代扣分的。</p><p>　　表3-1 各地區(qū)對(duì)代扣分定罪標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)報(bào)道</p><p>　　（數(shù)據(jù)來源：根據(jù)媒體報(bào)道自行整理）</p><p>　　從深圳、xx和廣州三個(gè)地區(qū)來看，有定為偽造、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文罪的，有定妨礙公務(wù)罪的，有定偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的，還沒有一個(gè)普遍的定罪標(biāo)準(zhǔn)。代扣分行為適用法律難界定，沒有專項(xiàng)的規(guī)定，

105、法律威懾力不大。代扣分在有的地方作為“作偽證罪”處罰，有的定為“偽造、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文罪”，也有的定為“妨礙公務(wù)罪”等等。于是出現(xiàn)了同一種違法行為，卻有不同的法律后果的怪現(xiàn)象。作為法治社會(huì)，如果對(duì)違法行為沒有適用法律，那是相當(dāng)?shù)目膳?，等同說是間接縱容了他們的違法，代扣分作為一種頂包行為，相當(dāng)于包庇了違法當(dāng)事人，應(yīng)該從嚴(yán)查處，其行為妨礙了公安機(jī)關(guān)公務(wù)的執(zhí)行，擾亂社會(huì)公共秩序。只有明確的法律條文并重罰才能提高打擊這類違法行為的效果，否則流于