土地紅利的兩層次分配及其改革.pdf

1、自1978年改革開放以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成績，較高的經(jīng)濟發(fā)展速度被各國學者稱為“中國奇跡”。人口紅利和土地紅利對我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展做出了重要的貢獻。對于人口紅利如何影響經(jīng)濟發(fā)展的文獻眾多(Mason，1997;2001; Bloom& Williamson，1998;蔡昉，2004;王德文，2007)，土地紅利對經(jīng)濟增長的研究也眾多，但是主要從地方政府所獲土地紅利（土地財政）的角度入手。事實上，土地紅利是在地方政府、用地

2、企業(yè)和農(nóng)民（村集體）之間進行分配，三個主體通過各自的途徑進一步對經(jīng)濟增長產(chǎn)生影響。
　　 土地紅利在地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)民（村集體）之間進行分配，三個主體通過各自的途徑進一步影響經(jīng)濟發(fā)展:(1)被征收土地的農(nóng)民獲得土地紅利后，主要是通過消費以及勞動力的供給（從“農(nóng)民”轉變?yōu)椤笆忻瘛焙筮M入到城市進行工作）等方面影響經(jīng)濟發(fā)展;(2)地方政府獲得的土地紅利（主要是指土地出讓金）的份額為經(jīng)濟發(fā)展提供資金支持;(3)用地企業(yè)所獲土地紅利

3、的途徑為:用地企業(yè)從地方政府手中以招拍掛等方式獲得土地使用權時的交易價格與直接從農(nóng)民手中購買土地（使用權）時的交易價格的差值。理論上這個差值可以為正值、也可以為負值。但是在當前的這種情況下，這個差值更多的是正值，也就意味著用地企業(yè)獲了大量的土地紅利收入。
　　 土地紅利在地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)民（村集體）之間的不同分配格局對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響也存在不同。現(xiàn)有文獻對土地紅利分配格局的分析時，他們指出地方政府、用地企業(yè)和村集體、農(nóng)民

4、的土地紅利分配比例大約為7∶3，農(nóng)民直接占有的土地紅利份額更低（呂彥彬、王富河，2004;肖屹等，2008）。既然當前的土地紅利分配格局存在一些問題，那么該如何進行改革呢？為了對土地紅利分配的相關問題，本文主要圍繞以下三個問題探討:其一，土地紅利源自何處及其產(chǎn)生過程？這是為下一步土地紅利如何分配提供理論基礎;其二，當前的土地紅利分配格局的現(xiàn)狀是什么？存在哪些問題？問題的根源是什么？其三，在明確土地紅利的來源以及當前土地紅利分配格局中存在

5、問題的前提下，對當前土地紅利分配中存在的問題進行概括總結，進一步提出土地紅利分配改革的方向。進而本文的研究結構如下:
　　 1.在對土地紅利產(chǎn)生以及分配相關文獻總結的基礎上，本文首先要明確土地紅利的來源。只有明晰了土地紅利來源，才能進一步在不同主體之間進行分配。如果土地紅利來自地方政府，那么地方政府就應該獲得大部分土地紅利收入;用地企業(yè)和農(nóng)民如果是土地紅利產(chǎn)生的主體，則也應該獲得土地紅利的大部分收入。但事實上，土地紅利的產(chǎn)生并非

6、源自于某個單一的主體。
　　 土地紅利產(chǎn)生的直接因素就是土地供給和土地需求之間的矛盾導致的，而影響土地供給和需求變化背后的因素就是城鎮(zhèn)化水平的不斷提高和工業(yè)化進程的不斷推進。在三個主體之間的不同分配格局會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不同的影響。
　　 2.當前土地紅利分配中存在的問題。在明晰土地紅利來源的基礎上，進一步明確土地紅利改革的方向，還需要認識到當前土地紅利分配中存在的問題，總結當前土地紅利分配格局的特征，進而指出土地紅利分配

7、改革的方向。本文將土地紅利的分配劃分為兩個層次:第一個層次是在地方政府、用地企業(yè)和村集體之間的分配;第二個層次是村集體內(nèi)部的分配。
　　 土地紅利第一層次的分配是在土地（所有權和使用權）征收和（使用權）出讓過程中完成的。其中村集體所獲土地紅利份額為土地補償費、安置補償費和地上附著物以及青苗補償費;用地企業(yè)所獲土地紅利份額為獲取土地使用權不同方式之間土地“價格”產(chǎn)生的差值（可以理解為通過招拍掛方式和購買方式獲得土地使用權）;地方政

8、府則通過實施征收權和壟斷土地一級市場來獲得土地紅利份額。正是因為地方政府在兩個市場中的這種主導性地位，使得當前的土地紅利格局呈現(xiàn)出問題:(1)這種地位使得土地紅利分配格局中地方政府所獲土地紅利份額過多，這可能在一定程度上侵害了農(nóng)民的土地紅利份額;(2)地方政府在晉升激勵（GDP錦標賽制）和財政壓力下不斷尋求預算外的財政收入來源，而土地紅利則成為地方政府的選擇途徑之一，但是土地供給的有限性和用地需求的增加導致了地方政府采用違法的方式占用土

9、地。當然，地方政府所獲土地紅利對地方經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的促進作用。這也是地方政府采取違法方式獲得土地的原因，因為這種做法一方面讓地方政府獲得了土地紅利份額（進一步發(fā)展經(jīng)濟），另一方面也增加了土地供應（提供給用地企業(yè)進一步促進經(jīng)濟發(fā)展）。
　　 土地紅利第二層次的分配是村集體內(nèi)部的分配，主要是涉及到成員權和收益權之間的沖突，土地的農(nóng)民集體所有構成了成員權的制度基礎，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制則構成了收益權的主體。土地紅利進行內(nèi)部分配時，成

10、員權的界定決定著收益權的獲取與否。成員權界定的難題在于人口的流動以及變化，特別是涉及到外嫁女的情形，文章第七章通過現(xiàn)實中的案例認為成員權的界定應該遵循以下幾個原則:(1)與集體經(jīng)濟組織形成特定的權利義務關系;(2)在村集體經(jīng)濟組織土地上生產(chǎn)生活;(3)以該組織的土地作為基本的生活保障。
　　 3.土地紅利分配改革的方向。當前的土地紅利分配是一種“重工業(yè)化、輕城鎮(zhèn)化”的格局。其中“重工業(yè)化”表現(xiàn)在地方政府和用地企業(yè)獲得較高的土地紅

11、利份額，通過推動工業(yè)化的發(fā)展進而促進地方經(jīng)濟的發(fā)展;“輕城鎮(zhèn)化”①主要是指被征收土地的農(nóng)民沒有通過土地紅利分配格局中很好的進入到城鎮(zhèn)中，農(nóng)民市民化的過程中存在著諸多的障礙。這種發(fā)展格局可能會產(chǎn)生幾個問題:(1)通過對土地紅利規(guī)模趨勢的變化進行分析，這種“重工業(yè)化、輕城鎮(zhèn)化”的土地紅利分配格局并不能持續(xù)促進經(jīng)濟的發(fā)展;(2)在土地紅利分配格局中的框架下，工業(yè)化的發(fā)展并沒有對有效的促進城鎮(zhèn)化水平的“真正”②提高，還進一步導致了當前土地紅利分

12、配格局中大量農(nóng)民市民化進程的緩慢以及在接下來階段可能產(chǎn)生一系列的問題。
　　 這也就進一步要求對當前的土地紅利分配格局進行改革，改革的主要思路就是“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化并重”。一方面，我們認為地方政府和用地企業(yè)所獲土地紅利份額并通過工業(yè)化途徑推動經(jīng)濟發(fā)展的積極意義;另一方面，需要逐步重視通過城鎮(zhèn)化水平提高對地方經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。
　　 在現(xiàn)有文獻研究的基礎上，本文對土地紅利分配的研究做出了以下幾點貢獻:
　　 1.對

13、土地紅利的概念進行了界定。本文將土地紅利的概念界定為:在城鎮(zhèn)化水平不斷提高和工業(yè)化程度不斷加深的前提下，用地需求與用地供給之間的矛盾導致土地價格的上漲（土地紅利的產(chǎn)生），并進一步在（地方）政府、用地企業(yè)和農(nóng)民（村集體）（或者地方政府、用地企業(yè)和城市居民）三個參與主體之間分配，三個主體通過各自不同的途徑影響經(jīng)濟發(fā)展。
　　 土地紅利是伴隨著農(nóng)民集體所有土地（所有權和使用權）的征收和國有土地的（使用權）出讓過程產(chǎn)生的，根據(jù)出讓國有土

14、地的原始來源進一步地將土地紅利劃分為狹義上的土地紅利和廣義上的土地紅利:(1)如果出讓的國有土地使用權源自農(nóng)民集體所有土地轉變而來產(chǎn)生的是狹義上的土地紅利;如果出讓的國有土地使用權不僅有來自集體土地征收而來的，還包括原城市國有土地的出讓，進而產(chǎn)生廣義上的土地紅利;(2)正是由于出讓土地的初始來源不同，這也進一步導致了狹義土地紅利和廣義土地紅利分配主體的差異性。其中狹義土地紅利是在地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)民（村集體）三者之間展開分配;而廣義

15、上土地紅利除上述三個主體之外，還存在地方政府、用地企業(yè)和城市居民這樣一種分配形式。
　　 2.首次對當前的土地紅利的分配格局進行了兩個層次的劃分，土地紅利的第一層次分配是地方政府、用地企業(yè)和村集體;第二層是村集體內(nèi)部的分配。通過這兩個層次的劃分，能夠更進一步的了解當前土地紅利分配的現(xiàn)狀，能夠更好的指出土地紅利分配改革的方向。
　　 3.當前土地紅利分配為“重工業(yè)化、輕城鎮(zhèn)化”格局，這種土地紅利分配格局產(chǎn)生了諸多的難題，進