內(nèi)部行政規(guī)則的對(duì)外效力研究.pdf

1、內(nèi)部行政規(guī)則是政府行政權(quán)力運(yùn)行過程中的重要組成部分，這些行政規(guī)則雖不以法律、法規(guī)的形式存在，不具備法律意義上的直接對(duì)外效力，但在實(shí)踐中卻產(chǎn)生了諸多爭(zhēng)議。鑒于已有研究成果的薄弱，本文試圖進(jìn)行類型化分析內(nèi)部行政規(guī)則的具體表現(xiàn)，并探討其對(duì)外效力問題。
　　文章分為以下四個(gè)部分:
　　第一部分研究分析相關(guān)國(guó)家和臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于行政規(guī)則的規(guī)定，總結(jié)我國(guó)現(xiàn)有研究成果，提出內(nèi)部行政規(guī)則的范圍。各國(guó)、地區(qū)關(guān)于行政規(guī)則的規(guī)定和研究主要表現(xiàn)在:美國(guó)

2、聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則有立法性規(guī)則和非立法性規(guī)則之分，后者無(wú)法律約束力;法國(guó)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政措施，對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有拘束力，并間接對(duì)外發(fā)生影響;德國(guó)基本法中規(guī)定了行政規(guī)則的發(fā)布主體，且在行政法學(xué)界關(guān)于行政規(guī)則外部效果的探討通常認(rèn)為是基于行政慣例和平等原則;日本行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)則，包括解釋基準(zhǔn)、裁量基準(zhǔn)、給付規(guī)則和指導(dǎo)綱要;臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”則明確規(guī)定了行政規(guī)則的含義、范圍和效力等問題。我國(guó)學(xué)界已有的研究成果中，關(guān)于內(nèi)部行政規(guī)則

3、的探討不多。基于此，實(shí)踐中普遍存在的組織和業(yè)務(wù)規(guī)則、解釋性規(guī)則和裁量基準(zhǔn)三種行政規(guī)則成為了本文研究分析的著力點(diǎn)。
　　第二部分探討內(nèi)部行政規(guī)則產(chǎn)生對(duì)外效力的理論基礎(chǔ)。特別權(quán)力關(guān)系理論在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)行政法理論產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，但由于該理論的缺陷，后期得到了一定的修正和發(fā)展。雖然我國(guó)理論界并沒有引入特別權(quán)力關(guān)系理念，但該理論下的勤務(wù)關(guān)系與內(nèi)部行政行為恰有其相關(guān)聯(lián)之處。行政自我拘束理論要求行政機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)則反復(fù)適用后，形成行政慣例的

4、效果，如果欠缺合理理由不得作出相異處理。平等原則的目的在于約束行政權(quán)，防止行政恣意，對(duì)不同的行政相對(duì)人做到同等情況同等對(duì)待，尤其在規(guī)范行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用中起到重要作用。信賴保護(hù)原則，尤其是對(duì)于未經(jīng)公布的行政規(guī)則經(jīng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的長(zhǎng)期適用后，保障行政相對(duì)人的合法預(yù)期。
　　第三部分分析不同種類的內(nèi)部行政規(guī)則的對(duì)外效力問題。一是組織和業(yè)務(wù)規(guī)則，機(jī)關(guān)內(nèi)部人事管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)則不產(chǎn)生外部效力問題，有關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政程序的規(guī)定，

5、則對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生影響。二是解釋性規(guī)則，其作出主體和外在表現(xiàn)形式繁多。針對(duì)個(gè)案的解釋并不必然適用于其他案件，該內(nèi)部規(guī)則只能在具體案件中起到拘束下級(jí)機(jī)關(guān)的作用，對(duì)其他行政機(jī)關(guān)沒有約束力。行政機(jī)關(guān)針對(duì)不確定法律概念的解釋，因長(zhǎng)期適用而形成行政慣例，構(gòu)成行政自我拘束，行政機(jī)關(guān)若非有正當(dāng)理由，不得排除適用。行政機(jī)關(guān)以針對(duì)規(guī)范性文件具體適用的解釋性規(guī)則為基礎(chǔ)作出的具體行政行為，對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生間接影響，這種影響在事實(shí)上產(chǎn)生間接的對(duì)外效力。三是裁量

6、基準(zhǔn)，其并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，而是對(duì)行政法規(guī)范進(jìn)行具體化，使其更具操作性，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員具有約束力，并通過“外化”，對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生影響。在實(shí)踐中，考慮到個(gè)案的特殊情況，可按裁量基準(zhǔn)的規(guī)定，做到特殊案件特殊處理，實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，避免裁量機(jī)械化。
　　第四部分探討內(nèi)部行政規(guī)則對(duì)外效力的制度規(guī)范路徑。行政程序法典模式已成為多數(shù)國(guó)家規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的理性選擇，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)部行政規(guī)則的制定主體及其權(quán)限，明確規(guī)則制定程序，實(shí)行備

7、案、定期清理等監(jiān)督機(jī)制，對(duì)其制定過程中的程序進(jìn)行系統(tǒng)控制。法院在審理案件過程中，雖不能進(jìn)行司法審查，但對(duì)于具體行政行為所依據(jù)的內(nèi)部行政規(guī)則，要先確認(rèn)其合法性及效力。人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)組織和業(yè)務(wù)規(guī)則中內(nèi)部程序性規(guī)定的審查，應(yīng)分析該規(guī)則是否違反了法律、法規(guī)中有關(guān)程序性的規(guī)定而作出是否符合《行政訴訟法》中“違反法定程序”情形之認(rèn)定。對(duì)于解釋性規(guī)則的審查，不應(yīng)影響到法院的審理，應(yīng)依法獨(dú)立作出裁判。對(duì)于裁量基準(zhǔn)的審查，應(yīng)在限制裁量權(quán)濫用和避免裁量