農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制法律制度完善研究.pdf

1、農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國20世紀(jì)70年代末農(nóng)村改革以來所確立并至今仍在堅(jiān)持實(shí)行的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。盡管歷經(jīng)30余年的改革發(fā)展,該體制得到了極大的鞏固和完善,并被實(shí)踐證明仍是符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)以及適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,但亦須正視的是,其所處的內(nèi)外部制度環(huán)境及所服務(wù)的核心目標(biāo)均發(fā)生了深刻變化,在此背景下,農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制在運(yùn)行中也面臨一些新的挑戰(zhàn)。對(duì)此,學(xué)界雖然予以了不同程度的關(guān)注,并且在一些問題的研究上達(dá)到了極為深入的程

2、度,但這方面的探討也還存在一些缺陷,除了以“農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制”為主題展開的直接特別是系統(tǒng)性研究較少外,其中尤為明顯的不足是,這些研究更多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)和社會(huì)學(xué)等視角展開,而從法學(xué)角度進(jìn)行的研究相對(duì)欠缺,尤其是從法學(xué)視角展開的系統(tǒng)性研究可謂尚付闕如。新中國成立以來的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的改革主要是靠黨和國家的政策來推動(dòng)的;在此過程中,法律制度供給嚴(yán)重不足,這使得我國農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的改革、發(fā)展和穩(wěn)定缺乏強(qiáng)有力的制度支持。盡管在深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

3、體制改革的過程中,國家適時(shí)制定了一系列直接和間接涉及農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的法律法規(guī),為其穩(wěn)定和完善提供了極為重要的法制保障,但不可否認(rèn)的是,這方面的法律制度供給仍不同程度地存有不足。對(duì)此,雖不應(yīng)抹殺政策所具有的功用,但在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的治國方略的今天,更需要重視法治為農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的深化改革和完善提供保障,一方面將行之有效的政策適時(shí)地上升為法律規(guī)定,另一方面根據(jù)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求創(chuàng)制推動(dòng)農(nóng)村雙

4、層經(jīng)營(yíng)體制改革與完善的法律制度,進(jìn)而在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)法律與政策的良性互動(dòng)。本研究分為五個(gè)部分：
　　第一章：農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的形成與確立,乃是要通過對(duì)相關(guān)歷史文獻(xiàn)資料,尤其是中央出臺(tái)的政策立法文件的梳理,力圖清晰地揭示出農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制是如何逐步形成的,以及該體制最初被正式確立時(shí)體現(xiàn)的是什么樣的制度安排。就總體而言,農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制乃是對(duì)我國20世紀(jì)50年代實(shí)施農(nóng)業(yè)集體化以來所形成的高度統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制尤其是人民公社體制的揚(yáng)棄,并且在其

5、最初確立時(shí)體現(xiàn)的是“家庭(聯(lián)產(chǎn))承包經(jīng)營(yíng)+集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的制度架構(gòu)。具體而言,一方面,農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制擯棄了以往具有高度集中管理特點(diǎn)乃至是以各種形式的農(nóng)村集體(經(jīng)濟(jì))組織為單一經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)形式;另一方面,農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制又傳承了新中國成立以來在土地改革基礎(chǔ)上通過農(nóng)業(yè)集體化和人民公社化運(yùn)動(dòng)所形成的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的一些重要構(gòu)成要素,如農(nóng)村土地集體所有制、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等?？梢哉f,自新中國成立以來,我國的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是在一種寬泛意義

6、上的“雙層經(jīng)營(yíng)”格局中不斷調(diào)適的,只是由于政治、經(jīng)濟(jì)等諸多因素的影響,集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期占據(jù)著絕對(duì)地位,直至問題積累日深并隨著宏觀環(huán)境的變化才得以在正式層面確立起以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主,統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。
　　第二章：農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制確立后的制度變遷及現(xiàn)存法律問題,旨在通過對(duì)國家所出臺(tái)的相關(guān)政策立法文件的梳理和解讀,系統(tǒng)揭示農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制正式確立后歷經(jīng)30余年的改革發(fā)展出現(xiàn)了什么樣的變化,形成了哪些較為重要的制度安排,并在此基礎(chǔ)

7、上對(duì)其法制建設(shè)中存在的突出問題予以揭示。就總體來看,一方面,決策層基于實(shí)際情勢(shì)的變化對(duì)農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)涵不斷予以修正,如以“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)”取代“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主”,并形成了至今延用的正式表達(dá),即“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”;另一方面,決策層亦充分肯定并切實(shí)支持統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)方式的機(jī)制創(chuàng)新,如今在實(shí)踐中總體上形成了以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為組織依托的三種較為典型

8、的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)機(jī)制。與此同時(shí),隨著實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的治國方略的提出,國家逐步重視依靠法律治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村,并出臺(tái)了一系列直接和間接涉及農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的立法,為其穩(wěn)定和完善提供極為重要的法治保障。不過,盡管這方面的改革及法治建設(shè)取得了巨大成就,但也還存在不少問題,如官方既有對(duì)農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制內(nèi)涵的界定與實(shí)際情況不甚契合,尤其是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵有待拓展和予以更加正式和科學(xué)的界定;旨在落實(shí)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系

9、和賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策進(jìn)而健全家庭承包經(jīng)營(yíng)機(jī)制的法律制度存在不同程度的欠缺;旨在培育和促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等組織發(fā)展進(jìn)而健全統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)機(jī)制的法律制度供給亦存在不同程度的不足。
　　第三章：農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制改革與完善的總體分析,旨在通過結(jié)合前兩章對(duì)農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的歷史回顧、現(xiàn)狀審視,就我國當(dāng)前乃至今后改革與完善農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制在一個(gè)較為宏觀的層面上展開分析,以期更為

10、清晰地勾勒出在探索健全該項(xiàng)體制以及完善相應(yīng)法律制度安排時(shí)可為之努力的方向以及需要遵循的基本準(zhǔn)則,與此同時(shí),亦為本文后兩章的基本邏輯架構(gòu)及相應(yīng)闡述的展開作出鋪墊。本章的基本結(jié)論是:其一,農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)涵總體上應(yīng)當(dāng)界定為以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),并與以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織或是多樣化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織為載體的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這意味著:一方面,需要在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制的基礎(chǔ)上，通過完善相關(guān)立法讓農(nóng)民享有長(zhǎng)期穩(wěn)定、更加充分而有保障

11、的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。另一方面,健全農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)機(jī)制及其法律制度不應(yīng)狹隘地理解為僅重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及完善其相關(guān)法制;培育農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等多元化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織,進(jìn)而以此為依托提高農(nóng)民組織化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化程度,亦是落實(shí)農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)機(jī)制的重要途徑。其二,農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的深化改革總體上需要遵循以下三項(xiàng)基本原則:在尊重農(nóng)民主體地位的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)農(nóng)民權(quán)益與國家利益的關(guān)系;在堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向改革的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)市場(chǎng)調(diào)節(jié)與

12、國家干預(yù)的關(guān)系;在重視法治的保障作用的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)法治保障與政策導(dǎo)向的關(guān)系。
　　第四章：農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)法律制度的完善,乃是從具體法律制度完善的角度對(duì)前文梳理得出的農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)存法律問題予以回應(yīng)。農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)的核心無疑是土地的家庭承包經(jīng)營(yíng),而穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵又在于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?；诖苏J(rèn)知,本章著重分析提出可采取以下措施來完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)法律制度:進(jìn)一步

13、健全有關(guān)農(nóng)村土地承包期限、農(nóng)村承包地調(diào)整和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的法律制度以穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系;應(yīng)在予以適當(dāng)規(guī)制的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和放寬對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制;通過完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證及登記的基本立法、統(tǒng)一農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證及登記機(jī)構(gòu)、明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證及登記的法律效力、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證及登記程序和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記法律制度等,以完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證及登記法律制度。

14、
　　第五章：農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)法律制度的完善,亦是從具體法律制度完善的視角對(duì)前文所揭示的農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)現(xiàn)存法律問題予以回應(yīng)。經(jīng)濟(jì)組織制度建設(shè)在農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)中處于基礎(chǔ)性地位,是其他各項(xiàng)基本經(jīng)營(yíng)制度發(fā)揮功能的極為必要的組織載體和制度保障。有鑒于此,并結(jié)合農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展方向,前文選擇從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織制度建設(shè)的視角梳理了農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)法律制度所存在的突出問題。針對(duì)這些問題,

15、本章著重分析提出了以下對(duì)策:其一,完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法及相關(guān)法律制度。具體而言,適時(shí)制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的專門和基本法律,重新認(rèn)識(shí)和清晰界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能,以及盡快明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律(法人)地位。其二,健全農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織立法及相關(guān)法律制度。一是拓補(bǔ)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)法定化立法,重點(diǎn)在于明確農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)和以農(nóng)村資金互助社為代表的農(nóng)村合作金融組織的法律形態(tài),并在此基礎(chǔ)上健全相應(yīng)的法律運(yùn)行機(jī)制;二是進(jìn)一步完