地方政府出讓被征農(nóng)地方式選擇研究.pdf

1、二十世紀90年代中后期以來，我國的GDP一直維持在8％以上的高增長率。城鎮(zhèn)化率從1978年的18％上升到2012年的53％，中國工業(yè)產(chǎn)值以及全社會固定資產(chǎn)投資繼續(xù)維持年均12.89％和19.11％的高增長，一系列的數(shù)據(jù)證明中國進入了經(jīng)濟高速增長、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的時期。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進需要大量城市建設(shè)用地支撐，而在我國城市存量土地有限的情況下（中央政府分配給地方政府的建設(shè)用地指標一定），我國大量農(nóng)用地被征用轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地

2、，根據(jù)中國經(jīng)濟增長前沿課題組統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1997-2000年我國年均征用土地達456平方公里，隨后征用規(guī)模急劇擴張，從2001-2010年總共征用1.6097萬平方公里。根據(jù)我國《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)用地需經(jīng)國家征用才能變更為城市建設(shè)用地。因此，地方政府成為土地供應(yīng)一級市場的獨家壟斷者，直接決定土地出讓的方式、數(shù)量和價格。
　　就土地出讓方式而言，中央政府主張地方政府以市場化的招拍掛方式進行，然而現(xiàn)實是大量的被征農(nóng)地以低價

3、協(xié)議的方式出讓于工業(yè)用途，而少量的被征農(nóng)地以高價招拍掛的方式出讓于商住用途。那么，不同的用地類型出讓價格差異的原因是什么？地方政府為什么分割土地出讓市場差別定價？地方政府出讓土地的方式不同與我國的政績考核體制和財稅體制有什么關(guān)系？不同地區(qū)分割土地出讓市場差別定價的趨勢和影響如何？圍繞這些問題本文以新古典微觀經(jīng)濟學中壟斷者在分割市場差別定價追求利益極大化為理論框架，旨在揭示地方政府在工業(yè)用地市場低價協(xié)議出讓，商住用地市場高價招拍掛出讓行為

4、的經(jīng)濟學依據(jù)，從而分析相關(guān)因素對地方政府分割土地出讓市場差別定價的影響機制，進而對我國不同地區(qū)分割土地出讓市場差別定價的趨勢進行預(yù)測，并討論其對地方財政、經(jīng)濟增長可持續(xù)的影響。雖然以理性人假設(shè)分析政府行為有一定的局限性，但是本文嘗試著從經(jīng)濟學角度揭示地方政府土地出讓行為的理論依據(jù)，因此，以理性人假設(shè)作為全文分析的起點。
　　研究內(nèi)容一:土地需求彈性差異對地方政府出讓被征農(nóng)地方式選擇的影響
　　理論分析表明追求利益極大化的獨家

5、壟斷者在分割市場上的定價與該商品的需求彈性成反比。由于工業(yè)用地的需求彈性小于商住用地的需求彈性，因此，地方政府在工業(yè)用地市場選擇低價協(xié)議出讓，在商住用地市場選擇高價招拍掛出讓能夠獲得更高的壟斷收益，符合理性人的選擇。實證研究表明，工業(yè)化初期，相比于資本要素而言，土地要素相對充裕，因此土地的需求彈性較大，地方政府采用低價協(xié)議出讓土地招商引資能夠獲得更高的壟斷收益;當工業(yè)資本積累逐漸完成，土地成為比資本更為稀缺的要素，土地的需求彈性逐漸減小

6、，地方政府通過高價招拍掛出讓，將土地投入到邊際產(chǎn)出更高的商住用地、房地產(chǎn)開發(fā)，不僅能獲得更多的壟斷收益，同時能實現(xiàn)更快的GDP增長。
　　研究內(nèi)容二:“財”、“政”激勵對被征農(nóng)地低價協(xié)議出讓的影響
　　實證研究表明地方政府低價協(xié)議出讓被征農(nóng)地可以同時實現(xiàn)“財”和“政”的目標?！罢钡哪繕朔矫?，地方政府通過協(xié)議出讓被征農(nóng)地，推動制造業(yè)的發(fā)展，進而提升地方GDP的邏輯得到了實證數(shù)據(jù)的支撐。東部地區(qū)協(xié)議出讓被征農(nóng)地數(shù)量總和高于中西

7、部地區(qū)，具有工業(yè)資源稟賦優(yōu)勢的地區(qū)協(xié)議出讓被征農(nóng)地數(shù)量的增長率較快，如內(nèi)蒙古、新疆、陜西、四川。
　　“財”的目標方面，實證結(jié)果表明地方政府低價協(xié)議出讓被征農(nóng)地雖然損失了短期的土地出讓收入，但是可以給轄區(qū)內(nèi)帶來長期的增值稅收入;增值稅收入的長期效應(yīng)平衡了地方政府低價出讓被征農(nóng)地的損失;東部地區(qū)平均地價高于中西部地區(qū)，東部地區(qū)低價出讓土地對當期財政收入的凈損失比中西部地區(qū)大，但是東部地區(qū)可以通過比中西部地區(qū)更高的長期稅收得以平衡。<

8、br>　　研究內(nèi)容三:“財”、“政”激勵對被征農(nóng)地高價招拍掛出讓的影響
　　實證研究表明地方政府高價招拍掛出讓被征農(nóng)地可以同時實現(xiàn)“財”和“政”的目標?！罢钡哪繕朔矫妫瑬|中西部地區(qū)都體現(xiàn)出被征衣地招拍掛出讓數(shù)量越多，人均GDP平均增長率越快的特征。例外的是經(jīng)濟發(fā)達和經(jīng)濟較落后地區(qū)招拍掛出讓被征農(nóng)地的數(shù)量總和較低，其可能的原因是經(jīng)濟發(fā)達的上海、北京因為城市化基本完成，可被征用的農(nóng)地數(shù)量較少;而經(jīng)濟較落后的甘肅、青海等地區(qū)，由于地處

9、偏遠，人口較少，對商住用地投資需求較低，因而招拍掛出讓被征農(nóng)地數(shù)量較少。
　　“財”的目標方面，地方政府高價招拍掛出讓被征農(nóng)地可以增加預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入。預(yù)算內(nèi)收入方面，招拍掛出讓被征農(nóng)地可以給轄區(qū)內(nèi)帶來短期高額的營業(yè)稅收入;預(yù)算外收入方面，通過招拍掛出讓獲得較高土地出讓金進而緩解地方財政支出壓力的邏輯得到了實證數(shù)據(jù)的支持。由于中西部地區(qū)獲得中央轉(zhuǎn)移支付較多，因此，東部地區(qū)財政支出壓力高于中西部地區(qū)，所以表現(xiàn)出東部地區(qū)招拍掛出讓金

10、收入高于中部地區(qū)，中部地區(qū)高于西部地區(qū)的特征。
　　研究內(nèi)容四:分割土地出讓市場差別定價影響因素分析及趨勢預(yù)測
　　分割土地出讓市場差別定價影響因素的實證結(jié)果表明，相比于工業(yè)落后地區(qū)，工業(yè)發(fā)展越好的地區(qū)以地引資發(fā)展工業(yè)的需求較低，分割市場差別定價將可能縮小，如上海、北京、天津、浙江、江蘇、廣東、山東、遼寧、福建;工業(yè)需求越旺盛，工業(yè)資源稟賦優(yōu)勢越明顯的地區(qū)定價差距將可能擴大，如內(nèi)蒙古、河北、吉林、黑龍江、新疆、湖北、山西、河

11、南、重慶、海南、湖南、安徽、四川;人均收入水平越高，人口數(shù)目越多的地區(qū)，商住服務(wù)的需求越旺盛，商住用地需求剛性越強，分割市場差別定價將可能擴大;財政支出壓力較高的地區(qū)高價招拍掛出讓的動機較強，定價差距較大;定價差距與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)倒U型的特征，隨地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的提高先擴大后縮小。
　　省際間分割市場差別定價的變化趨勢表現(xiàn)為:經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在分割市場的定價差距將逐漸縮小;隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，以及土地資源的供給約束，工業(yè)用地

12、的需求彈性將逐漸減小，工業(yè)用地市場的定價將逐漸提高，工業(yè)用地與商住用地的定價差距可能逐漸縮小;未來中等發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)分割市場定價差距可能朝著現(xiàn)在的發(fā)達地區(qū)的變化趨勢而發(fā)展。
　　研究內(nèi)容五:分割市場差別定價對地方財政、經(jīng)濟增長可持續(xù)的影響
　　實證數(shù)據(jù)表明高價招拍掛出讓形成了地方政府對土地財政的依賴。土地稅制的安排決定了目前的土地財政表現(xiàn)出“重預(yù)算外收入（土地出讓金收入）、輕預(yù)算內(nèi)收入”（與土地出讓直接相關(guān)的預(yù)算內(nèi)稅收

13、收入）、“重轉(zhuǎn)用、輕保有”的特征，其結(jié)果可能加大地方政府的賣地激勵，形成依靠大量征占土地、土地增量擴張的財政增長方式。一旦政策調(diào)控土地供應(yīng)量，可能帶來嚴重的地方財政危機。
　　分割市場差別定價對社會、經(jīng)濟增長可持續(xù)影響的數(shù)理分析表明，高價招拍掛出讓在住房者和購房者之間產(chǎn)生了收入分配效應(yīng)，已有購房者的效用得到提高，但是將要購房者的效用降低。限于土地資源總量的供給約束，地方政府依靠招拍掛出讓收入作為城市化建設(shè)的公共投資資金來源，進而促

14、進經(jīng)濟增長的發(fā)展模式在未來一定時點上可能難以通過土地財政繼續(xù)維持，依靠大量出讓土地、資本密集投入的非技術(shù)進步的經(jīng)濟增長可能難以為繼。
　　綜合以上五方面的研究內(nèi)容得出以下結(jié)論:在我國現(xiàn)行的土地出讓制度、地方官員政績考核體制以及財稅體制下，地方政府在工業(yè)用地市場低價協(xié)議出讓、在商住用地市場高價招拍掛出讓的差別定價行為是現(xiàn)有制度約束下的理性選擇。現(xiàn)行的土地出讓制度決定了地方政府可以通過分割土地出讓市場差別定價追求收益極大化，現(xiàn)行以GD