學(xué)校法人治理問題研究.pdf

1、在社會轉(zhuǎn)型中，政府與學(xué)校的關(guān)系正面臨分化和改組，逐步演變?yōu)榕e辦者、辦學(xué)者和管理者三個主體之間的關(guān)系。這種角色分化深刻觸及了政府與學(xué)校的傳統(tǒng)管理模式，對現(xiàn)行的政府功能構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。事實上，從改革開放以來，國家也一直在試圖改革學(xué)校與政府的關(guān)系，從出臺的《中國教育改革和發(fā)展綱要》、《教育法》以及《高等教育法》等法律法規(guī)來看，將學(xué)校定位為事業(yè)單位法人，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，實行校長負(fù)責(zé)制等，都是政府在努力理順其與學(xué)校關(guān)系的具體舉措。從這些舉措

2、來看，政府與學(xué)校的關(guān)系，或者說政府對學(xué)校的管理模式并沒有發(fā)生重要的變化，本質(zhì)上學(xué)校與政府的關(guān)系仍然是一種行政型管理。這當(dāng)然不能從根本上解決學(xué)校不適應(yīng)社會發(fā)展的要求而造成的諸多問題。關(guān)鍵還是要轉(zhuǎn)變政府的這種管理模式，實行法人治理。 基于這種改革背景和改革目的，本研究主要探討了我國學(xué)校管理體制如何從行政型管理的調(diào)整深入到法人治理的構(gòu)造，因此，要解決的核心問題是學(xué)校法人的界定和分類、學(xué)校法人的基本性質(zhì)、學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)、學(xué)校法人治理中

3、的權(quán)力制衡以及基于法人治理的自主辦學(xué)等主要問題。本研究由走向法人治理的核心問題展開，并基于中國學(xué)校改革之實踐，研究如何實現(xiàn)學(xué)校治理轉(zhuǎn)型，即走向法人治理。 學(xué)校法人的界定和分類是研究學(xué)校法人治理的理論基礎(chǔ)。根據(jù)我國目前法律的規(guī)定，學(xué)校被定位為事業(yè)單位，屬于事業(yè)單位法人。但在我國，由于沒有公法和私法之分，也就沒有公法人和私法人之指稱，所以學(xué)校事業(yè)單位法人實際上處于模糊的法律定位。另外，根據(jù)我國現(xiàn)有的法人制度，公辦學(xué)校屬于事業(yè)單位法人

4、，民辦學(xué)校由于不屬于事業(yè)單位，只能注冊為民法非企業(yè)單位法人。這種關(guān)于學(xué)校法人制度的設(shè)計把各種類型的學(xué)校全部歸屬為非營利法人，政府舉辦的學(xué)校和民間力量舉辦的學(xué)校性質(zhì)沒有從法人制度的意義上作出明確的區(qū)分和規(guī)范。對混合制學(xué)校也缺乏相應(yīng)的規(guī)范。因此，首先需要對目前多樣化學(xué)校類型進(jìn)行法律上的定位，重新設(shè)計我國的學(xué)校法人制度。根據(jù)當(dāng)前的學(xué)校類型以及不同學(xué)校的辦學(xué)目的和舉辦主體，本研究將公立學(xué)校歸定位為公法人，私立學(xué)校納入私法范疇。但是由于當(dāng)前我們私

5、立學(xué)校界定比較模糊，所以私立學(xué)校應(yīng)該作出具體的分析。 學(xué)校法人的基本性質(zhì)還需要在學(xué)校法人分類的基礎(chǔ)上，基于不同類型的學(xué)校、不同國家的學(xué)校法人性質(zhì)比較的基礎(chǔ)上作出進(jìn)一步的分析。從我國現(xiàn)有的教育法律法規(guī)來看，對學(xué)校類型的分類主要是公辦學(xué)校與民辦學(xué)校。事實上，公辦學(xué)校概念內(nèi)涵很不清楚，而且與民辦學(xué)校也非同一分類標(biāo)準(zhǔn)意義上的兩分法。因此，本文主要研究兩種學(xué)校類型：公立學(xué)校和私立學(xué)校。公立學(xué)校和私立學(xué)校不僅法人定位模糊，而且公立學(xué)校和私立

6、學(xué)校法人地位不平等。此外，從管理和規(guī)．范辦學(xué)來說，私立學(xué)校的公益性和自治性并沒有得到體現(xiàn)。政府對私立學(xué)校的管理存在某種程度的歧視。同時，不管是大陸法系的國家還是英美法系的國家，在學(xué)校法人定位上的共同點是這些國家普遍將公立學(xué)校定位在屬于公法人范疇。另外，將學(xué)校法人與其他法人比較后，我們會發(fā)現(xiàn)，學(xué)校法人不僅具有非營利性，而且更多受到公法規(guī)范的調(diào)整和約束。學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)需要對學(xué)校發(fā)展過程中的各個利益相關(guān)者的權(quán)利配置，并規(guī)范其機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運行

7、機(jī)制，是學(xué)校法人治理的核心問題。學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的框架，可以從學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和學(xué)校外部治理結(jié)構(gòu)兩個層面加以剖析。此外，通過對西方發(fā)達(dá)國家學(xué)校治理結(jié)構(gòu)評析后，會發(fā)現(xiàn)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的選擇會受到諸多因素的影響、具有合法性基礎(chǔ)、呈現(xiàn)多元化趨勢，并處在不斷變化之中。因此，我們需要從法律框架和治理主體以及治理機(jī)制等方面進(jìn)一步完善我國學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)。 學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)是對各個利益相關(guān)者的權(quán)利配置的過程，實質(zhì)上也是一種權(quán)力制衡。但是學(xué)校法人治理過

8、程中的權(quán)力制衡路徑選擇應(yīng)該是多元的，包括法律制衡、權(quán)力制衡、權(quán)利制衡和責(zé)任制衡。制衡的目的主要是為了保障學(xué)校的獨立法人地位，保障學(xué)校的自主辦學(xué)。 學(xué)校作為獨立法人組織，自主辦學(xué)既是學(xué)校法定權(quán)利，也是學(xué)校持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。學(xué)校自主辦學(xué)是基于學(xué)校是獨立的法人組織，可以根據(jù)自身的發(fā)展需求以及社會對學(xué)校的要求，自主決策、自主管理和自主約束的一種制度性設(shè)計，通過這種制度性設(shè)計以此保障學(xué)校法人的各種權(quán)益并促進(jìn)學(xué)校的自主發(fā)展。由于我國正處在

9、社會轉(zhuǎn)型時期，所以學(xué)校和政府的關(guān)系問題現(xiàn)在是，并且仍然會是保障學(xué)校自主辦學(xué)需要關(guān)注和解決的重要問題之一。問題是，這種改革要受到整個社會的改革，尤其是受到政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)度和力度的影響，所以，學(xué)校自主辦學(xué)在解決政府和學(xué)校關(guān)系的同時，應(yīng)該轉(zhuǎn)變學(xué)校治理模式，由政府或者說教育行政機(jī)關(guān)的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校法人治理為主，政府行政指導(dǎo)為輔。這種治理的轉(zhuǎn)型，本身就要求政府必須要轉(zhuǎn)變職能，這個過程其實也就是重構(gòu)學(xué)校與政府關(guān)系的過程。所以，我國學(xué)校要真正能夠