法國分權改革與地方治理研究.pdf

1、本文研究的問題是法國如何調和國家統(tǒng)一和地方自由。 本文第一部分回顧了法國從高度集權的單一制國家（highly centralized unitary state）轉變?yōu)橐缘胤阶灾螢榛A的分權的單一制國家（decentralized unitary state）的分權改革進程，分析了法國分權改革的原因和困難，論述了法國1982-2004年分權改革成功的背景、內容和原因。第二部分著重分析法國地方自治的運作機制。第三部分分析了1982

2、年分權改革后以地方自治為基礎的法國國家重建。 法國之所以會形成高度集權體制，是因為高度集權是國家統(tǒng)一的方式，是國家同地方勢力斗爭的過程中產生的。法國在路易十三、十四時期設立了督辦官，建立中央集權體制，統(tǒng)一國家。盡管在大革命期間法國有過短暫的分權，但是由于大革命后法國國內形勢長期動蕩不安，面對國內外敵對勢力，為恢復秩序和穩(wěn)定，再加上人們已經形成了依賴國家的心理，拿破侖建立省長制度，將中央集權推向頂點。在拿破侖體制下，法國地方政府無

3、權、無財、無活力。拿破侖的集權體制差不多影響了法國200年。 由于法國社會各地千差萬別，不可能由中央政府用同一個模式來決定地方所有事務。因此大革命中的吉倫特派主張分權。吉倫特派的分權思想深深地影響了法國歷史。拿破侖時代結束后，法國的分權改革差不多持續(xù)了200年，但是法國并沒有實現(xiàn)地方自治。法國實現(xiàn)地方自治為什么難?因為法國社會各黨派對分權改革長期沒有共識。分權改革總會碰到一個問題：在法律面前，地方自由與國家統(tǒng)一和平等如何融合?對

4、于這個問題，法國左派與右派的看法不一樣，左派內部和右派內部看法也不一樣。從拿破侖時代結束到二戰(zhàn)，法國經歷了復辟王朝、七月王朝、第二共和國、第二帝國、第三共和國。在此期間，法國的分權改革陷入集權-分權-再集權的怪圈。分權改革有時前行，有時后退。但是總的來看，分權改革在緩慢前進。第三共和國時期，法國議會通過市鎮(zhèn)組織法，終于打破集權-分權-再集權的怪圈。但是國家對省、市鎮(zhèn)的事前審查制度沒有廢除，省的權力比較小，法國離地方自治還有一段距離。

5、 二戰(zhàn)結束后，第四共和國的分權改革失敗。但是到了20世紀80年代，法國社會發(fā)生了深刻變化。法國從農業(yè)社會轉變?yōu)楣I(yè)社會，農村人口大為減少。人們的思想觀念也發(fā)生了較大變化。關于地方自由，社會各派形成了共識。所以法國1982-2004年的分權改革取得了較大成功，使地方分權不可逆轉。2003年法國修訂了憲法。法國的地方自治有了憲法保證。國家統(tǒng)一建立在地方自治的基礎上。 法國的市鎮(zhèn)扮演雙重角色。市鎮(zhèn)一方面行使治理權，另一方面，它又是

6、民主的象征。法國的市鎮(zhèn)是法國最基層的政府，與中世紀的教區(qū)的劃分一致。國家以最低成本同時又是最有效的方式將市鎮(zhèn)整合進國家體系。市鎮(zhèn)既是國家行政單位，又是地方團體。市鎮(zhèn)一方面行使治理權，另一方面因為市鎮(zhèn)民主是法國歷史上最早的地方民主，所以它是民主和自治的象征。二戰(zhàn)以后，隨著法國經濟的復興，大量農村人口進入城市，農村人口銳減。但是法國的市鎮(zhèn)數(shù)量還是有3萬多個。大多數(shù)市鎮(zhèn)的人口太少，所以需要合并市鎮(zhèn)。法國人把市鎮(zhèn)作為民主的象征，再加之法國的兼職

7、體制，所以合并市鎮(zhèn)成效不大。為了提高市鎮(zhèn)的效率，法國政府改變自上而下的傳統(tǒng)的干預方式，通過自下而上的方式鼓勵跨市鎮(zhèn)合作。 從法國的情況來看，地方中間層次的職責應具有異質性。地方中間層次的建立，既要考慮行政理性，又要尊重歷史傳統(tǒng)。法國地方政府的中間層次是兩層：省和大區(qū)。省建立于大革命期間。建立大區(qū)的思想最早可以追溯到19世紀末。建立大區(qū)的主要原因是因為省的規(guī)模太小，不能有效處理經濟發(fā)展、環(huán)境保護等事務。1982年的分權改革正式賦予

8、大區(qū)象省、市鎮(zhèn)一樣的法律地位。1982年分權改革后，大區(qū)所承擔的職責越來越多。國家與大區(qū)的計劃合同是大區(qū)治理的核心。國家--大區(qū)計劃合同是國家和大區(qū)共同實現(xiàn)目標的有效途徑。省的職責側重于社會福利，大區(qū)的職責側重于謀劃經濟發(fā)展。盡管兩者分工不同，但是在國家資源分配方面還是存在競爭。法國的大部分人看好大區(qū)的未來。 根據(jù)法國經驗，單一制國家中地方政府的財政能力可以和聯(lián)邦制國家中地方政府的財政能力一樣強甚至更強。地方自治的重要基礎就是財

9、政自治。法國地方政府的財政自治能力在原歐盟15國中是比較強的。法國的地方財政由地方自身資源、中央政府撥款和歐盟基金組成。其中地方自身資源要占地方財政收入的65％，中央的轉移支付只占地方財政收入的23％。中央政府給地方政府的全部撥款中，指定用途的撥款只占5.6％。法國地方政府的財政自治能力比德國、英國要強。從縱向上看，地方政府財政開支的重心在市鎮(zhèn)；從橫向上看，地方政府財政開支的重點在服務。雖然單一制國家控制地方稅的稅種和稅率，但是法國給予

10、地方政府選擇稅率的空間。所以單一制下的法國地方政府的財政能力可以和聯(lián)邦制下的地方政府的財政能力一樣強甚至更強。正是由于法國地方政府具有較強的財政自治能力，法國地方政府才能根據(jù)本地情況進行決策，具有較強的行政自治權。 在地方政治中，地方選舉結束后的政治參與比地方選舉本身更重要。由于地方選舉討論的議題是國家議題，法國的地方選舉只是為地方政府奠定了合法性基礎。選舉結束后的政治參與解決地方問題。地方的政治參與包括組織化的制度性政治參與和

11、非組織化的制度性政治參與。法國通過建立參與式民主，拉近了地方政府同民眾的距離，增強民眾在地方決策中的影響，法國人改變了相信中央政府而不相信地方官員的傳統(tǒng)。 法國在實施地方自治的同時，對國家也進行了改革，使國家統(tǒng)一建立在地方自治的基礎上，改變國家通過集權而統(tǒng)一的方式，完成了國家重建的任務。省長（prefect）的作用從主要監(jiān)督控制地方轉變?yōu)閰f(xié)調各方利益。國家駐地方機構自治能力增強。國家重新劃分國家行政與地方行政的職責，國家的行政重