農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)：演變、機(jī)理與調(diào)控.pdf

1、隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程不斷加快，糧食安全、環(huán)境安全和生態(tài)安全受到嚴(yán)重威脅。由于農(nóng)民賴以生存的土地被征收，征地矛盾日益突出，農(nóng)民權(quán)益受到侵害，以至于失地農(nóng)民生計(jì)困難，社會(huì)安全的不確定性大大增加。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動(dòng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張占用耕地的同時(shí)，數(shù)量巨大的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流動(dòng)受到國家嚴(yán)格限制，很少用于二次開發(fā)利用，未能發(fā)揮存量資源的重要作用。改革開放以后，我國市場經(jīng)濟(jì)體制建立并完善，城鄉(xiāng)土地資產(chǎn)價(jià)值日益顯化，農(nóng)民集體所

2、有建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)逐漸盛行。但當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上并不得到認(rèn)可，城鄉(xiāng)土地市場仍然處于分割狀態(tài)，集體建設(shè)用地利用效率較低，這不能滿足新時(shí)期社會(huì)發(fā)展的需要。因此，在我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、土地節(jié)約集約利用以及保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益等目標(biāo)的指引下，加強(qiáng)對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范、有效管理顯得尤為必要。本研究通過總結(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)歷史演變過程，分析集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中事物內(nèi)在的本質(zhì)的必然的聯(lián)系，探討流轉(zhuǎn)調(diào)控的基本原理和策略，提出

3、了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度框架和立法建議，以便推動(dòng)流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范有序進(jìn)行，為在農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略下實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置提供經(jīng)驗(yàn)和理論借鑒。
　　 本研究按照“提出問題”→“分析問題”→“解決問題”的基本邏輯框架進(jìn)行具體分析。在本文看來，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)為理論和實(shí)踐界所重視，針對各試點(diǎn)單位實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，以及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新與改革的研究比較全面，特別是制度變遷和制度創(chuàng)新受到廣泛關(guān)注。而農(nóng)村集體建設(shè)用地

4、流轉(zhuǎn)既是土地物質(zhì)載體的流轉(zhuǎn)，也是土地利用權(quán)利的流轉(zhuǎn)，是土地資源優(yōu)化配置的必然要求，涉及土地供需均衡、權(quán)利均衡以及市場與政府干預(yù)等眾多內(nèi)容。土地供需均衡理論、地租地價(jià)理論、土地產(chǎn)權(quán)理論、國家適度宏觀調(diào)控理論、系統(tǒng)論與控制論以及法和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在資源配置、權(quán)利結(jié)構(gòu)安排、政府與市場的協(xié)調(diào)、復(fù)雜事物的發(fā)展與管理以及效率與公平的關(guān)系等領(lǐng)域有著深刻的闡述，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和方法論有著重要的啟示。
　　 研究表明，我國農(nóng)村土

5、地集體所有制建立以后，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了長期的演變過程。改革開放以前，由于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)；但隨著改革開放政策的實(shí)施以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體建設(shè)用地的自發(fā)、無序流轉(zhuǎn)逐漸盛行；到20世紀(jì)90年代中期以后，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索、規(guī)范管理逐步加強(qiáng)，促進(jìn)了流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。當(dāng)前，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍不斷擴(kuò)大，交易組織化程度不斷提高，規(guī)范管理措施日益加強(qiáng)，收益分配逐漸向農(nóng)民集體和農(nóng)民傾斜，取得了顯著

6、成效。同時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也面臨法律制度不健全，城鄉(xiāng)土地市場不統(tǒng)一，公眾認(rèn)識(shí)不一致，配套措施缺失，具體操作困難，農(nóng)民土地權(quán)益缺乏保障等挑戰(zhàn)。因此，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，已極為迫切。
　　 在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)演變分析基礎(chǔ)上，本研究分別運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型以及模塊化方法，從形成機(jī)理、驅(qū)動(dòng)機(jī)理和運(yùn)行機(jī)理，即農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為什么能夠形成、什么因素推動(dòng)其不斷發(fā)展以及流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)如何運(yùn)行等三個(gè)層

7、面，系統(tǒng)而全面地闡述了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)理問題。在機(jī)理分析過程中，形成機(jī)理和驅(qū)動(dòng)機(jī)理更多的是關(guān)注農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的宏觀方面，它們既有聯(lián)系也有區(qū)別；而運(yùn)行機(jī)理則深入研究完成一次流轉(zhuǎn)交易的細(xì)節(jié)問題。形成機(jī)理的研究表明，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是集體建設(shè)用地的商品屬性、建筑地租以及建設(shè)用地的資本功能等內(nèi)部因素和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、土地資源的稀缺、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化以及分配方式的變革等外部因素綜合作用的結(jié)果，并且流轉(zhuǎn)的產(chǎn)生在時(shí)間上要早于法律的允許規(guī)

8、則而存在，其能否形成與法律是否允許流轉(zhuǎn)完全是兩個(gè)概念。驅(qū)動(dòng)機(jī)理分析進(jìn)一步闡述了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)得以持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力問題，正是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)地管制制度加強(qiáng)，以及土地市場化程度提高，改變了城鄉(xiāng)土地需求結(jié)構(gòu)，顯化了土地資產(chǎn)價(jià)值，促使農(nóng)村集體建設(shè)用地按照市場規(guī)律進(jìn)行配置，從經(jīng)濟(jì)和制度上驅(qū)動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不斷發(fā)展。由此可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不但對流轉(zhuǎn)的形成具有重要作用，同時(shí)還推動(dòng)著流轉(zhuǎn)的不斷發(fā)展。運(yùn)行機(jī)理分析則表明，一次流轉(zhuǎn)交易從開始到完成，實(shí)

9、際上等同于一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，這個(gè)系統(tǒng)包含若干基本過程且存在流轉(zhuǎn)決策、要件審查、交易合法性審查、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和土地登記、市場機(jī)制、公眾參與等貫穿于整個(gè)過程的共同因素，時(shí)間耗費(fèi)是流轉(zhuǎn)經(jīng)歷的眾多環(huán)節(jié)所帶來的主要成本。
　　 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題和客觀規(guī)律表明了流轉(zhuǎn)調(diào)控的必要性和依據(jù)。毫無疑問，流轉(zhuǎn)調(diào)控的目的是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。但不同流轉(zhuǎn)調(diào)控政策的實(shí)施，其發(fā)揮作用的路徑存在明顯差異，政府主體間的傳導(dǎo)路徑適合

10、于行政指令調(diào)控，中間信號(hào)變量型的傳導(dǎo)路徑適合于市場調(diào)控；而不同傳導(dǎo)路徑下的信息反饋機(jī)制以及傳導(dǎo)時(shí)滯同樣存在明顯差異，這使加快流轉(zhuǎn)調(diào)控傳導(dǎo)效率，減少調(diào)控傳導(dǎo)時(shí)滯顯得尤為重要。并且單純市場機(jī)制、數(shù)量配額控制、最低交易價(jià)格管制、收益分配制度等可供選擇的調(diào)控工具中，任何一種單一的調(diào)控手段在發(fā)揮作用的同時(shí)，也可能對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)均衡造成不利影響。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)調(diào)控需要依靠公益性用地與經(jīng)營性用地調(diào)控的差異化、土地供給彈性與剛性的結(jié)合、

11、最低價(jià)格管制的同時(shí)提高農(nóng)地經(jīng)營補(bǔ)貼、流轉(zhuǎn)收益權(quán)與管理權(quán)分離、破除集體經(jīng)濟(jì)的“囚徒困境”等策略的配合實(shí)施。
　　 最后，通過對流轉(zhuǎn)演變、機(jī)理和調(diào)控研究成果的具體運(yùn)用，本研究將相關(guān)結(jié)論上升為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。本文認(rèn)為，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的基本結(jié)構(gòu)由調(diào)控層、管理層、市場運(yùn)行層和監(jiān)督層等四個(gè)層面組成。在宏觀調(diào)控層和管理層的前提下，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場發(fā)生流轉(zhuǎn)交易，市場運(yùn)行層因此處于核心地位，而監(jiān)督層又對其他三個(gè)層面進(jìn)行

12、監(jiān)控，使農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度發(fā)揮預(yù)期作用。由于各層次相互聯(lián)系且相互制約，從而形成了一個(gè)有機(jī)整體。并且，在吸納當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，詳細(xì)提出了流轉(zhuǎn)的范圍與條件、方式與程序、產(chǎn)權(quán)管理、審批管理和收益分配的一系列規(guī)則，并闡述了完善社會(huì)發(fā)展路徑選擇、土地用途管制、土地利用總體規(guī)劃與年度計(jì)劃編制、土地有形市場建設(shè)、土地征收制度改革和村民自治制度改革等配套措施的建議。
　　 同時(shí)，本研究還提出了一些可供選擇的立法

13、建議。即，(1)立法中應(yīng)該明確土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外建設(shè)經(jīng)營性項(xiàng)目可以使用集體建設(shè)用地；(2)立法中應(yīng)該明確依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租或者作價(jià)入股、出資等方式流轉(zhuǎn)；(3)立法中應(yīng)該比照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，吸納廣東、江蘇、安徽等地的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。當(dāng)然，本研究對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題的探討，僅僅只是為今后流轉(zhuǎn)制度改革提供了一種