我國進城農民工子女義務教育問題研究——基于公共產品供給的視角.pdf

1、20世紀50年代后期以來，由于受到嚴格的戶籍管理制度的限制，我國人口流動規(guī)模非常有限。隨著改革開放與社會主義市場經濟體制的建立與發(fā)展，我國逐步邁進工業(yè)化、城市化和現代化的社會轉型期。自20世紀80年代以來農村人口向城市流動的政策閘門松動之后，農村勞動力外流如潮水之勢奔涌不息。而進城農民工子女義務教育問題就是從“民工潮”問題中衍生出的子問題。近年來，它已成為學術界關注和探討的新熱點。 20世紀90年代以后，我國的進城農民工在規(guī)模不

2、斷增長的同時，結構也發(fā)生了重大變化，最為顯著的結構變化之一就是進城農民工的“家庭化”趨勢。這些家庭的子女主要是指跟父母進入城市的那一部分流動子女，因此亦被稱為“流動的花朵”。他們都是6—14周歲(或7—15周歲)處于義務教育階段的有學習能力的兒童、少年。隨著進城農民工子女越來越多地開始在城里居住和上學，他們把需要解決的農村義務教育問題轉移到了城市，形成一個龐大的需求態(tài)勢，對城市現有的義務教育供給能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。 《國務院關

3、于基礎教育改革與發(fā)展的決定》(國發(fā)[2001]21號)指出，要重視解決進城農民工子女接受義務教育問題，應以“流入地政府管理為主，全日制公辦中小學為主”，采取多種形式，依法保障進城農民工子女接受義務教育的權利。但現階段進城農民工子女義務教育供給狀況仍不容樂觀。在全國各種不同類型的義務教育適齡兒童中，進城農民工子女的失學和輟學問題較為嚴重；同時，他們還面臨著“超齡”上學現象嚴重、義務教育質量低下、學習狀況相對較差等問題。可見，進城農民工子女

4、并未公平而有效地享受到流入地城市提供的義務教育，政府供給職能缺位的現實狀況成為城市乃至全國在普及義務教育過程中需要解決的一個難題。 造成進城農民工子女義務教育供給不足的成因是多方面的，目前對進城農民工子女義務教育問題的研究，主要集中在對事實的調查和現狀的描述性分析上，理論性研究相對不足；并且多是從教育學或社會學的角度去分析研究，從經濟學角度分析的文章幾乎沒有。而本文在現象分析的基礎上，嘗試從公共產品供給的角度，在制度層面上進一步

5、剖析造成進城農民工子女義務教育供給不足的根本原因，努力抓住問題的實質，試圖為教育行政機構、財政部門乃至立法機構等政府部門相關政策的制定提供科學依據。 首先，本文認為我國義務教育財政體制的“二元”特征和過度分權是首要根本原因。將現行義務教育財政體制看作是進城農民工子女義務教育問題產生的體制障礙這一觀點散見于諸多文獻中，但全面系統地對現行義務教育財政體制不適應人口流動的論述的文章比較少見。本文從我國義務教育財政體制的演變過程談起，著

6、重剖析現行“省級統籌”與“縣級管理”并舉的義務教育財政體制中尚存的“二元”劣根性。盡管新機制力爭將義務教育全面納入公共財政保障范圍，但由于過度分權的特點，不僅未達到縮小城鄉(xiāng)義務教育供給差距的效果，還帶來了一系列的負面影響：一是流入地相對優(yōu)質的義務教育資源使城市義務教育供給產生巨大的“擁擠效應”；二是財政過度分權使流入地義務教育經費劃撥出現缺口；三是公共財政“一體化”政策并未突破制度缺陷，無法惠及流入城市的農民工子女；四是進城農民工子女由

7、于學習底子薄弱，在學習過程中很難適應和跟進，導致群體升學率偏低。 其次，在我國二元社會結構的背景下，以戶籍人口為統計口徑的義務教育撥款方式是不合理的。城市政府從財政中劃出的經費專供轄區(qū)內擁有戶籍的市民子女接受義務教育之用，并不包括進城農民工的子女。致使在貫徹“兩為主”方針的過程中，會造成流入地政府沉重的財政負擔，由此引發(fā)了流出地不提供轉移支付和流入地供給職能缺位之間，流入地義務教育財政負擔加重和進城農民工子女義務教育的需求增長之

8、間，流入地不同程度的入學門檻限制和農民工有限消費能力之間，以及民工子弟學校的私人產品本質和公共產品特性之間的四對主要矛盾。 第三，進城農民工子女義務教育均衡供給的公共政策制定的缺位和滯后以及執(zhí)行的偏差是進城農民工子女義務教育供給不足產生的又一制度根源。近幾年，盡管政府高度關注和重視進城農民工子女的義務教育問題，并出臺了一系列保障進城農民工子女公平接受義務教育的政策法規(guī)，但在政策制定過程中，中央對進城農民工子女義務教育供給的政府主

9、體職能規(guī)定滯后和供給的經費保障職能規(guī)定模糊，無法克服義務教育財政體制中各級政府財權、事權劃分不對稱的弊端。這種政策上時效的滯后性和約束力上過大的“彈性”，導致在政策“再制定”的過程中，地方和中央反復博弈，出于對自身利益和能力有限的考慮，政策制定程序和內容出現不規(guī)范以及執(zhí)行出現嚴重偏差。此外，目前關于進城農民工子女數量缺乏一個精確的統計數字，教育管理體制和公共服務機制僵化也給政府將進城農民工子女的管理問題納入公共服務管理體系帶來困難。

10、 應當充分意識到，進城農民工子女義務教育問題涉及到城市的管理和秩序，涉及到兒童的義務教育權利和機會的公平，更涉及到中國社會特別是城市未來的發(fā)展。如果造成我國進城農民工子女義務教育供給不足的主要影響因素無法得到妥善解決，那么將會造成嚴重的后果：導致城市義務教育供給陷入“效率”與“公平”困境；影響城鄉(xiāng)統籌進程中的社會秩序穩(wěn)定性；引發(fā)教育上的“第二代移民”問題；不利于城市未來人力資本的積聚。因此，有效解決進城農民工子女義務教育供給不足的問

11、題是加快現代化和城鄉(xiāng)經濟社會協調發(fā)展的客觀要求，也是促進義務教育均衡發(fā)展，構建和諧社會的現實需要。為此，本文提出一系列有針對性的對策建議： 第一，建立城鄉(xiāng)“一體化”的義務教育財政體制。義務教育是全國性的公共產品，理應由較高級別的政府乃至中央政府來提供?；诹x務教育提倡供給均衡化的大背景下，每個義務教育階段適齡兒童都有接受義務教育供給的公平權利，應當在城市推行與農村相同的義務教育免費制，讓受益范圍同樣覆蓋到流入城市的農民工子女。同

12、時，加大對處境不利地區(qū)和群體義務教育供給的力度，通過加快貧困地區(qū)和農村地區(qū)社會經濟的發(fā)展，從根本上解決地區(qū)間義務教育供給失衡的問題。 第二，加大對流入地的義務教育財政轉移支付力度。政府應該根據公共產品的受益邊界進一步在進城農民工子女義務教育供給的職能上明確責任。要堅持流入地政府對進城農民工子女義務教育的供給主體責任，并在充分發(fā)揮中央和省級政府的宏觀調控作用基礎上，科學建立各級政府的義務教育財政供給成本分擔機制，適當擴大中央和省級

13、政府對流入地義務教育供給的直接轉移支付和建立流出地與流入地政府間的義務教育財政供給調節(jié)機制等。 第三，建立健全進城農民工子女享有均衡義務教育供給的保障體系。這部分是本文主要創(chuàng)新點和可能的貢獻之處。在法律保障方面，要確保進城農民工子女公平接受義務教育的憲法權利，建立健全關于義務教育供給均衡化的相關法律法規(guī)體系，包括教育、稅務、財政等方面，將各級政府財權和事權的科學劃分列入法律條文，積極推進以法治教。在政策保障方面，要擴大義務教育供

14、給公共選擇的民眾參與性，制定適宜進城農民工子女公平就學的政策和學籍管理政策，保證農民工子女在義務教育的起點、過程及結果上都享受和城市兒童公平的待遇。在經費保障方面，對民工子弟學校給予與公辦學校相同的公共財政支持，在加大義務教育公用經費劃撥力度的同時，考慮采用“教育券”制度；并且實現義務教育供給籌資渠道的多元化，通過引進政府采購制度和鼓勵社會力量投資辦學等方式，解決進城農民工子女義務教育充足經費來源問題。在就學保障方面，通過加大投資建設力

15、度、聯合辦學以及功能轉化等途徑，充分挖掘公辦學校的潛力，同時規(guī)范和幫扶民工子弟學校。 第四，進一步完善進城農民工子女就學的服務與管理體制。一是強調政府主導，堅持執(zhí)政為民。在轉變觀念的同時，要轉變政府職能，強化服務意識。二是改革戶籍制度，實現城鄉(xiāng)統籌。核心在于逐步弱化乃至取消與戶籍相聯系的城鄉(xiāng)隔離的各種制度，從而保障人口的合理流動。三是改進人口管理，納入社區(qū)體系。一方面，把進城農民工子女義務教育納入本地區(qū)教育事業(yè)計劃和遠景目標規(guī)劃