中國“監(jiān)審合一”政府審計(jì)體制變遷及啟迪.pdf

1、政府審計(jì)體制指政府審計(jì)的法律規(guī)定和組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，主要包括政府審計(jì)的法律地位、授權(quán)關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、隸屬關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系、報(bào)告關(guān)系、經(jīng)費(fèi)關(guān)系和管理范圍與職責(zé)權(quán)限的劃分等要件。政府審計(jì)體制是政府審計(jì)組織制度中的核心內(nèi)容之一，它直接決定著政府審計(jì)的工作質(zhì)量與政府審計(jì)制度安排的有效性，一直受到我國學(xué)者的高度重視。隨著改革的進(jìn)一步深入和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國現(xiàn)行審計(jì)體制的弊端日益凸顯，圍繞審計(jì)體制改革探討的文章頻見于諸報(bào)刊雜志，其成文角度各異，先后形

2、成了“立法觀”、“行政觀”、“垂直觀”、“改良觀”、“獨(dú)立觀”和“雙軌制”等比較有代表性的觀點(diǎn)，然而從史實(shí)方面闡述尚不多見，故筆者試從中國審計(jì)歷史發(fā)展的角度來考察中國政府審計(jì)體制的改革問題。
　　 中國審計(jì)，源遠(yuǎn)流長，曾一度處于世界領(lǐng)先地位，其發(fā)展有其自身的特色，其中最明顯的一點(diǎn)就是“監(jiān)審合一”的審計(jì)體制。自西周至中華民國(1949年以前)，中國政府審計(jì)體制的發(fā)展始終貫穿著經(jīng)濟(jì)監(jiān)察這條主線，監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有很大部分的審計(jì)職能，構(gòu)成了

3、以御史制度的經(jīng)濟(jì)監(jiān)察制度為經(jīng)，以上計(jì)、比部制度、戶部制度以及內(nèi)部財(cái)務(wù)稽核為緯的基本格局。行政監(jiān)察與財(cái)經(jīng)審計(jì)合一的審計(jì)體制即“監(jiān)審合一”的審計(jì)體制，除在三國至宋代這段時(shí)期內(nèi)與專職審計(jì)體制并存外，一直是古代及近代中國所采用的審計(jì)體制。
　　 本文立足史料，查核史實(shí)，主要采用歷史分析法和比較分析法等規(guī)范研究的方法，綜合歷史學(xué)家和審計(jì)學(xué)者的著作中有關(guān)古代及近代中國政府審計(jì)體制的論述，對(duì)中國“監(jiān)審合一”政府審計(jì)體制加以整理、分析、比較和總

4、結(jié)。筆者根據(jù)審計(jì)體制的相似程度，將古代部分分為西周至秦漢，三國至宋代，元明清時(shí)期三個(gè)階段，近代部分則分為北京政府時(shí)期及國民政府時(shí)期兩個(gè)階段進(jìn)行分別的闡述，歸納出古代及近代中國“監(jiān)審合一”政府審計(jì)體制的一些比較顯著的特點(diǎn)：審計(jì)在治吏方面的特殊作用；審計(jì)機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)；“五權(quán)分立”思想下，審計(jì)機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性；審計(jì)機(jī)構(gòu)職責(zé)的法制化；審計(jì)合議制度的應(yīng)用及審計(jì)公報(bào)制度的實(shí)行等。在此基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)“監(jiān)審合一”政府審計(jì)體制所做出的歷史貢獻(xiàn)：審計(jì)與監(jiān)察

5、相結(jié)合，共同構(gòu)成了治吏的強(qiáng)有力手段；歷代的中央審計(jì)機(jī)構(gòu)，除西周設(shè)在天官冢宰為首的行政系列之中以外，就其實(shí)質(zhì)而論，一直都設(shè)在政府行政系列之外，并把政府行政系列作為其監(jiān)督對(duì)象，具有較高的獨(dú)立性；中央對(duì)地方審計(jì)機(jī)構(gòu)一直采用的是垂直領(lǐng)導(dǎo)的模式；審計(jì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度及審計(jì)機(jī)構(gòu)職責(zé)的法制化程度是逐步提高的;審計(jì)工作趨于民主化。同時(shí)指出“監(jiān)審合一”政府審計(jì)體制所存在的不足，主要有審計(jì)體制本身的不足，生產(chǎn)力水平、統(tǒng)治者的階級(jí)局限性及政治的清明程度的影響

6、等。在對(duì)古代及近代中國政府審計(jì)體制有了進(jìn)一步的理解和認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，提出了一些針對(duì)我國現(xiàn)行政府審計(jì)體制改革的歷史借鑒，主要有發(fā)揮審計(jì)在治吏方面的作用，包括賦予審計(jì)機(jī)構(gòu)一定的司法權(quán)等；強(qiáng)化政府審計(jì)的獨(dú)立性，包括審計(jì)機(jī)構(gòu)不再隸屬于行政系列，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方審計(jì)機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)等；健全與審計(jì)機(jī)構(gòu)職責(zé)相關(guān)的法制，包括進(jìn)一步完善審計(jì)法律法規(guī)，特別是審計(jì)責(zé)任方面的法律法規(guī)，明確審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員的審計(jì)責(zé)任等；完善審計(jì)結(jié)果公告制度，包括提高審計(jì)公告制度的立法層