中國市管縣體制變遷與制度創(chuàng)新研究.pdf

1、所謂的市管縣體制，簡而言之，就是由市管轄若干縣，以經濟發(fā)達的城市為核心帶動周圍農村地區(qū)共同發(fā)展的行政管理體制。這一體制涉及到二個層面的內容：一是從層級治理角度看，市管縣體制就是省縣間的中間層政府——地級市以上級政府的身份對下級地方行政單位——縣進行管轄。二是從功能作用角度看，市管縣體制就是由經濟發(fā)達的城市政府帶動經濟相對落后的周圍農村地區(qū)，實現城鄉(xiāng)協調發(fā)展的一種體制。這一體制誕生于計劃經濟時代，曾經發(fā)揮了重要的功效。 隨著社會制

2、度背景的變遷，市管縣體制的績效日漸甚微，改革這一體制的呼聲日益加漲。研究者從不同的視角，提出了不同的改革主張。 本文主要從市管縣體制涉及的二個層面入手，對這一體制的變遷與發(fā)展進行研究。 一是地方政府的層級結構的視角。從這一角度分析發(fā)現，市管縣體制的誕生是基于政府層級治理的客觀需要。但是從目前的運行狀況看，出現了一系列列問題，例如職能定位不清，市縣競爭加?。徽毮堋翱招幕?，行政效率低下；管理幅度不均，有悖管理原則等。隨

3、著我國經濟、交通、通訊等物質條件的改善，借鑒國際經驗，省的管理幅度較之原來可以適度的擴大。因此，從治理層級角度看，目前的市管縣體制績效并不顯著。因此，應該以取消市管縣體制為突破口，推行省直管縣改革。 二是從功能作用角度探討市與縣之間的協調發(fā)展。市管縣體制設置的最主要目的之一就是通過市管縣，實現以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)協調發(fā)展。市場經濟體制的建立，使依靠行政手段來實現城鄉(xiāng)共同繁榮的體制失去了存在的制度環(huán)境，而且目前的絕大多數地級市主動輻射有

4、限，帶動作用不強。鑒于此，應該建立起新型的城鄉(xiāng)關系，即取消市管縣體制，實行市縣分治，省直轄市、縣，在市縣平等的基礎上，構建跨行政區(qū)協調合作機制，實現城鄉(xiāng)一體化。 當然這些改革要以政府職能轉變?yōu)榍疤釛l件。另外，為了更好地實現地方治理，現階段，進行地方政府體制改革勢在必行，其主要方向是從城鄉(xiāng)合治向城鄉(xiāng)分治、從區(qū)劃行政向區(qū)域經濟一體化、從等級集權向適度層級分權發(fā)展。 綜觀全文，除序言外，論文主體部分共有五章的內容。 第

5、一章市、縣歷史關系的嬗變及對市制的影響。研究市管縣體制，無可避免地首先要對中國的縣制及市制進行分析?？h屬于一般地域型建制，其主要任務是對轄域內的鄉(xiāng)村進行管轄。市是城鎮(zhèn)型地方行政建制，是為實現城市地區(qū)治理需要而設置的。在市建制的歷史發(fā)展過程中，隨著城市地位的日益重要，市在行政上的地位也日益上升；從縣轄至市縣并立，進而有部分市的行政地位高于縣，甚至與省并立。隨著市制的發(fā)展和市縣關系的演變，市制屬性也發(fā)生了很大改變，由原來的設置在城市地區(qū)的、

6、對轄區(qū)居民進行直接管理的基層行政單位演變?yōu)橐环N具有一般地方行政建制特征的廣域型建制，這就使中國的市制顯現出一些與西方國家不同的獨有特點。 第二章市管縣體制興起與發(fā)展。目前，中國地級建制是承襲抗日戰(zhàn)爭時期的行政督察專員公署演化而來。當前的主要形式是地區(qū)行署、盟、地級市和自治州。建國后至今，我國地級建制經歷了虛虛實實的發(fā)展過程。市管縣體制萌芽于抗戰(zhàn)期間汪偽政府在上海的舉措，后來經歷了建國初期的短期設置，“大躍進”時期的第一次發(fā)展高潮

7、(這一時期甚至已經通過立法，將市管縣體制作為一種正式體制)，1966年至1982年間的火起大落和20世紀80年代后的再次發(fā)展高潮(這一次的發(fā)展規(guī)模和速度超過歷史上的任何一次)幾個階段。 第三章論證了改革以來，市管縣體制興起的制度背景及動力機制。上個世紀80年代，為了打破城鄉(xiāng)分割，實現以城帶鄉(xiāng)，市管縣體制再次興起。這次興起一方面是基于政府層級治理的客觀需要，更主要的是當時的制度環(huán)境為這一體制運作提供了最重要的支撐條件。上個世紀80

8、年代，中國正處于計劃經濟體制下，城市化的發(fā)展和農村的經濟改革的加快需要城市與鄉(xiāng)村的融合，于是以行政手段來干預城鄉(xiāng)區(qū)域資源配置，推進城鄉(xiāng)共同發(fā)展成為必然性選擇，市管縣體制就是這種選擇的產物。 第四章分析了現行制度背景下，市管縣體制的運行中出現的矛盾與困境。從1983年試行市管縣體制再今天，二十幾年的時間過去了。經濟體制已經從計劃經濟到有計劃的商品經濟發(fā)展到如今的市場經濟，社會、經濟、政治環(huán)境與中央決定試行市領導縣體制的20世紀80

9、年代初相比，已經發(fā)生了巨大變化。在此背景下，市管縣體制的績效并不樂觀。主要表現為：主動輻射有限，帶動作用不強：職能定位不清，市縣競爭加劇；政府職能“空心化”，行政效率低下；管理幅度不均，有悖管理原則。 第五章探討市管縣體制的改革出路。當時當初市管縣體制的制度背景已經發(fā)生了根本改變。隨著市場經濟的發(fā)展、城市化進程的加快，這一體制的弊端和局限性也日益突出，因而筆者比較贊成多數學者支持的省直管縣改革。筆者認為，轉變政府職能，合理劃分政

10、府間權限是政府層級改革的前提條件。減少行政層級，實行省直管縣是市管縣體制改革的根本出路，但是實行省直管縣并不能一蹴而就，具體的路徑是強縣擴權，市縣分治，省直管縣，分省減幅。另外，在市縣平等的基礎上，構建跨行政區(qū)協調合作機制，實行城鄉(xiāng)一體化是建立新型城鄉(xiāng)關系的必然趨勢。 第六章從理論上闡析了治理層級演化的特征與當前地方政府治理層級優(yōu)化的制度選擇。制度的變遷為治理層級的演化提供了支持條件，而層級的演化是為了適應變革的環(huán)境，中國歷史上