集體經(jīng)營性建設(shè)用地入的立法回應解析

1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的立法回應解析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的立法回應解析1——《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）入市規(guī)定《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）入市規(guī)定解讀與評析解讀與評析宋志紅（國家行政學院，北京100089）摘要：摘要：國土資源部公開征求意見的《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）對農(nóng)村土地制度改革“三項試點”積累的可復制、可推廣經(jīng)驗做出了充分回應，其對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)定消除了集體經(jīng)營性建設(shè)

2、用地入市的法律障礙，同時對入市的前提條件、主體、方式、范圍、授權(quán)國務(wù)院另行制定的事項等做出了原則性規(guī)定。這些規(guī)定對于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場意義重大，也體現(xiàn)了此次改革“穩(wěn)中求進”的特色。這一改革舉措解并不意味著“集體土地上可以開發(fā)房地產(chǎn)”或“小產(chǎn)權(quán)房”可以“轉(zhuǎn)正”。關(guān)鍵詞：關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；土地管理法；土地制度改革；試點中圖分類號：中圖分類號：F301.11；DF459；F062.1文獻標識碼：文獻標識碼：A文章編號：文

3、章編號：16726995（2017）060000000引言引言近日，國土資源部公布了由其負責起草的《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（送審稿）（以下簡稱“征求意見稿”）[1]，就該修正案公開征求社會各界意見，該征求意見稿進一步修改完善后，將提交給國務(wù)院法制辦進入立法程序。《土地管理法》的修改工作自2003年既已啟動，爭議巨大同時歷經(jīng)波折。2014年底，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工

4、作的意見》，隨后全國人大授權(quán)全國33個試點縣市就這三項制度改革先行先試，與此同時，土地管理法修正草案的起草工作也相應提速。近日，這部備受關(guān)注的修正草案終于得以和公眾見面。1收稿日期：20170526；修回日期：20170527基金項目：國家社科基金青年項目《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離的法律制度構(gòu)建研究》（15CFX048）作者簡介：宋志紅（1980—），女，湖北省京山縣人，國家行政學院法學部教授，民商經(jīng)濟法教研室主任，國家行政學院政府法

5、治研究中心副主任，民商法學博士，主要從事民商法、土地法研究。增量在實踐中既不可行，也不利于土地利用規(guī)劃的實施，實踐中也存在將整理節(jié)約出來的廢棄建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地、宅基地等進行綜合性統(tǒng)籌利用的需要，修正草案第六十四條也規(guī)定宅基地騰退后可以根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用2。因此，征求意見稿的這一規(guī)定充分吸收了試點探索的經(jīng)驗，體現(xiàn)了實事求是的態(tài)度。第三，明確入市的主體。修正草案明確入市的主體是集體土地所有權(quán)人，而非地方政府，有利于擺正地方政府

6、在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的角色地位，賦予集體土地所有權(quán)人充分的自主權(quán)。在國有土地有償使用領(lǐng)域，由于土地所有權(quán)的代表與土地管理者的角色均融于地方政府一身，實踐中往往并不注重兩種角色的區(qū)分，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市則要求必須明確區(qū)分。第四，明確入市的方式。在一級市場上，可以采用出讓、出租、入股、作價出資等方式；在二級市場，可以采用轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式。這一規(guī)定與國有土地有償使用制度是一致的。第五，對入市范圍的理解，需要結(jié)合征地制度條款綜

7、合把握。應當說，征求意見稿第四十四條規(guī)定的征收范圍之外的，都屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍。依據(jù)第四十四條的規(guī)定3可知，對于土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實施城市規(guī)劃而進行開發(fā)建設(shè)的，屬于征地的范圍。這一規(guī)定事實上是沿用了十七屆三中全會提出的區(qū)分“圈內(nèi)”和“圈外”的思路。這一規(guī)定看似保守，但確是各方因素折中考慮的結(jié)果，也體現(xiàn)了此次土地管理法修改“穩(wěn)中求進”的思路。需要注意的是，由于第四十四條在語言表述上采用了“可以

8、依法實施征收”，而非必須，這意味著“圈內(nèi)”的經(jīng)營性項目在供地上政府可以合法動用征收權(quán)，也不排除采用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式的可能性。2征求意見稿第六十四條第六款規(guī)定：“國家鼓勵進城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用?！?征求意見稿第四十四條規(guī)定：“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有

9、下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實施征收：“（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程、搬遷安置工程建設(shè)的需要；（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實施城市規(guī)劃而進行開發(fā)建設(shè)的需要；（六）法律、行政