案例解析集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用制度試點(diǎn)的成效與問題上

1、案例解析集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用制度試點(diǎn)的成效與問題（上）,周立 中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授,目 錄,圍繞農(nóng)村土地制度改革的爭論三塊地改革試點(diǎn)的推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點(diǎn)試點(diǎn)帶來集體資產(chǎn)重構(gòu)試點(diǎn)案例分析試點(diǎn)成效與問題,一,圍繞農(nóng)村土地制度改革的爭論,,城鄉(xiāng)二元：城市土地國有，農(nóng)村土地集體所有；房地分離：房子歸個人所有，土地歸國家或集體所有；三權(quán)分置：所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離。,（一）中國土地的核心特征,

2、（二）對現(xiàn)行土地制度的爭論,代表人物：華生,代表人物：賀雪峰,周其仁：改革幾十年來，城鄉(xiāng)土地制度還是一個二元架構(gòu)——城市的國有土地政府有權(quán)向市場轉(zhuǎn)讓，但農(nóng)村集體土地卻仍然被限于自給自用。被征用之后，才可以經(jīng)政府之手向市場轉(zhuǎn)讓。這就形成了一個“政府一手征地、一手賣地”的制度怪胎，資源配置效率日趨低下，收益分配不公日趨嚴(yán)重，引發(fā)的社會沖突越來越難以承受。,對現(xiàn)行土地制度的爭論——市場派,,,“收縮征地規(guī)模、擴(kuò)大農(nóng)地入市”，正是這樣一種策略取

3、向——算不上最優(yōu)，總比“喂籠外虎”要對頭。認(rèn)為應(yīng)該走市場化的道路。,對現(xiàn)行土地制度的爭論——市場派,改良派華生：主張絕不要觸動現(xiàn)存“政府征地＋賣地”的制度，僅建言政府從近郊和農(nóng)村征得的土地中拿出一塊，為進(jìn)城農(nóng)民工提供帶社會保障含義的住宅，以此實現(xiàn)“人的城市化”和“農(nóng)民工市民化”。,對現(xiàn)行土地制度的爭論——市場派,,華生：在現(xiàn)代社會中，由于土地所有人不能自主改變土地用途，不能隨便搞建筑蓋房子，而必須符合規(guī)劃和取得規(guī)劃許可，因此“土地資源

4、的一級配置是由規(guī)劃決定，而不是由市場決定”就不是一個理論或觀點(diǎn)，而是一個事實陳述。盡管如此，我并不同意某著名教授簡單貼上我國“土地配置靠規(guī)劃，不靠市場”的觀點(diǎn)。,對現(xiàn)行土地制度的爭論——改良派,土地的開發(fā)建筑不能走上另一極端，“如果以為市場經(jīng)濟(jì)和私有產(chǎn)權(quán)就是我的土地我做主，并以此來設(shè)計我們的土地制度，那就完全走錯了方向”。,對現(xiàn)行土地制度的爭論——改良派,,賀雪峰：“現(xiàn)行土地制度不僅具有一定合理性，而且是中國保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的制度優(yōu)勢，

5、也是中國能否走出中等收入陷阱的制度紅利?！碑?dāng)前土地制度的另一個優(yōu)勢是為進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供了退路。,對現(xiàn)行土地制度的爭論——保守派,,“2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)，很多人都恐懼，實踐證明，這種制度有助于緩解危機(jī)，不致引發(fā)大動蕩。將來一定還會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期，如果不給農(nóng)民留一條后路，后果是很可怕的。在農(nóng)村雖不能致富，卻足以解決溫飽?！?對現(xiàn)行土地制度的爭論——保守派,在中國農(nóng)村，農(nóng)戶土地權(quán)利越大，集體行動越難，生產(chǎn)生活基礎(chǔ)條件就越無法改善，單家獨(dú)戶的小

6、農(nóng)，尤其是仍在農(nóng)村種田的耕者，就不得不面對更加惡劣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，他們不僅要流汗，而且要流淚，甚至流血了(比如為爭水而打架傷人)。這是典型的“反公地悲劇”。,對現(xiàn)行土地制度的爭論——保守派,,“漲價歸私（農(nóng)）”論：私有條件下，土地增值收益歸所有者或?qū)嶋H控制者?！皾q價歸公”論：包括英國穆勒、美國喬治、中國孫中山等?！八焦骖櫋保ǖ乩焦蚕恚┱?、“全面開發(fā)權(quán)”論：美國開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制、開發(fā)權(quán)購買制。,（三）土地“漲價”歸公還是歸私的爭論,

7、,土地價值及增值來源——土地增值三因素：1）自然價值：土地自然屬性帶來的增值（比如氣候、土壤構(gòu)成、區(qū)位變化等）。2）開發(fā)價值：土地權(quán)利人的改良（比如施肥、平整等）。3）社會價值：社會因素帶來的增值（比如人口集聚、國家發(fā)展戰(zhàn)略、城市化、城市規(guī)劃等）。,,要素貢獻(xiàn)：工業(yè)部門發(fā)展的最初生產(chǎn)要素來源，主要從農(nóng)業(yè)部門獲得。包括資本要素貢獻(xiàn)、勞動要素貢獻(xiàn)、土地要素貢獻(xiàn)等。資本要素貢獻(xiàn)：“明”、“暗”兩類，明貢獻(xiàn)（農(nóng)業(yè)部門儲蓄、納稅、直接投資

8、等）、暗貢獻(xiàn)（工農(nóng)產(chǎn)品交換的剪刀差）。勞動要素貢獻(xiàn)：農(nóng)業(yè)部門勞動力向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移。土地要素貢獻(xiàn)：為工業(yè)化城市化提供低價土地。,（四）對要素貢獻(xiàn)的爭論,孔祥智、何安華《新中國成立60年來農(nóng)民對國家建設(shè)的貢獻(xiàn)分析》,新中國成立60年來，我國農(nóng)民為國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)為：通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”為工業(yè)化提供資本積累和降低成本(1.26萬億元）、為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供充裕而廉價的勞動力（11.6萬億元）和土地資源（4.4

9、萬億元）。粗略估算，新中國成立后農(nóng)民僅通過這三種方式為國家建設(shè)積累資金至少17.3萬億元。,,反哺的努力：涉農(nóng)中央一號文件（1982-2018）,2013年：發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力,2014年：深化農(nóng)村改革推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,2015年：加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,2016年：落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo),2017年：推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能,2018年：關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見,,土地

10、制度改革的三大爭論：1.看不見的手，看得見的手，第三只手：土地制度改革依據(jù)的三股力量（市場、政府、社會），認(rèn)識大不相同。2.漲價歸公、漲價歸私還是公私兼顧：土地價值及增值收益來源，認(rèn)識不同，立場就不同。3.土地及其他農(nóng)業(yè)要素貢獻(xiàn)：對其認(rèn)識越清，反哺越有依據(jù)，農(nóng)地制度改革方向越明確。,（五）小結(jié),二,三塊地改革試點(diǎn)的推進(jìn),2014年12月2日，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議。會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性

11、建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。會議指出，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。,（一）試點(diǎn)醞釀,2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《意見》，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段?！兑庖姟吩谵r(nóng)村土地征收改革方面提出了要探索縮小土地征收范圍；規(guī)范制定征收目錄，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制等。,

12、,2015年中央1號文件第23條：穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，按照中央統(tǒng)一部署，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。分類實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。制定縮小征地范圍的辦法。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。,2015年1月，國土資源部部長姜大明對《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工

13、作的意見》的解讀：將堅持“封閉運(yùn)行、風(fēng)險可控”的原則，堅守確保土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，確保試點(diǎn)工作順利開展。（1個原則，3條底線）,（二）試點(diǎn)部署,2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)國務(wù)院在33個縣市區(qū)組織開展農(nóng)村土地征收、集體

14、經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地管理制度改革試點(diǎn)。,北京市大興區(qū)天津市薊縣河北省定州市山西省澤州縣內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣遼寧省海城市吉林省長春市九臺區(qū)黑龍江省安達(dá)市上海市松江區(qū)江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)浙江省義烏市浙江省德清縣安徽省金寨縣福建省晉江市江西省余江縣山東省禹城市河南省長垣縣,湖北省宜城市湖南省瀏陽市廣東省佛山市南海區(qū)廣西壯族自治區(qū)北流市海南省文昌市重慶市大足區(qū)四川省郫縣四川省瀘縣貴州省湄潭縣

15、云南省大理市西藏自治區(qū)曲水縣陜西省西安市高陵區(qū)甘肅省隴西縣青海省湟源縣寧夏回族自治區(qū)平羅縣新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市,試點(diǎn)縣市區(qū)名單（涵蓋31個省市區(qū)）,改革試點(diǎn)自2015年啟動以來，取得階段性成效，在盤活土地資源、增加農(nóng)民收益、積累制度改革經(jīng)驗等方面取得了積極進(jìn)展。截至2017年9月，全國有577宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總面積1.03萬畝，總價款約83億元。,（三）試點(diǎn)進(jìn)展,2017年10月31日，受國務(wù)院委托，國土資源

16、部部長姜大明向全國人大常委會作《關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定（草案）》的說明：北京大興等33個縣市推行的農(nóng)地入市等農(nóng)村土地改革，擬再試一年。,,15變33：2017年11月，為進(jìn)一步推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革工作，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，國土資源部決定將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)由原有15個縣（市、區(qū)）擴(kuò)大為33個縣（市、區(qū)）。,姜大明：“從試

17、點(diǎn)情況看，社會各界對農(nóng)村土地制度改革的大方向是認(rèn)同的，有關(guān)部門和試點(diǎn)地區(qū)積極落實中央確定的改革方案，效果也比較顯著。同時，通過試點(diǎn)也反映出一些新問題，例如如何更好地協(xié)調(diào)農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村土地有效利用的關(guān)系，如何有效保障地方政府財政收入和項目建設(shè)效率等，還需要成熟的解決方案?！?33個縣市的改革試點(diǎn)原定2017年12月31日屆滿。姜大明強(qiáng)調(diào)，延長試點(diǎn)期限，有利于在實踐中進(jìn)一步統(tǒng)一思想，設(shè)計出更為科學(xué)的改革操作方案，擬將試點(diǎn)期限延長1年

18、，即至2018年12月31日屆滿。,,破解“城鄉(xiāng)二元”的農(nóng)地制度改革：1.市場派和改良派的結(jié)合。對中國農(nóng)地制度的爭論，體現(xiàn)了擴(kuò)大農(nóng)地入市（市場派）和國家統(tǒng)籌規(guī)劃（改良派）的結(jié)合。2.公私兼顧，調(diào)整不均?！敖⒓骖檱?、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益”。3.要素補(bǔ)償，試點(diǎn)先行。這是實驗主義治理在農(nóng)地上的體現(xiàn)，三塊地改革，走向了利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的深水區(qū)。,（四）小結(jié),,1.以地生財，地根更勝銀根。80年代基層農(nóng)村自主發(fā)

19、展鄉(xiāng)村企業(yè)的生產(chǎn)性的“以地興企”，90年代地方政府滿足剛性開支的消費(fèi)性的“以地生財”，21世紀(jì)地方政府與銀行之間“以地套現(xiàn)”；2.政府主導(dǎo)，土地財政。政府集土地征收者、土地交易者、土地爭議裁決者等多種角色于一身，導(dǎo)致監(jiān)督無從下手，違法征地行為大量發(fā)生；3.公共利益。這是土地征收的基本原則，但常常異化。,三,集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點(diǎn),（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度,截至2013年底，全國農(nóng)村集體建設(shè)用地面積為3.1億畝，其中經(jīng)營性建設(shè)用地

20、面積為4200萬畝，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的13.5%。,,,第一次是1998年修訂《土地管理法》后集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍大大收窄。,第二次是2004年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的年度計劃實行指令性管理后集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的可能性大大降低。,,（二）兩次用地制度重大調(diào)整,1、1998年修訂《土地管理法》，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍大大收窄。,1986年通過的《土地管理法》第三十六條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以用集體土地使用權(quán)與國有企業(yè)、城市集

21、體企業(yè)共同投資舉辦聯(lián)營企業(yè)。1988年修正后的《土地管理法》第二條第四款規(guī)定，國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。,,1998年修訂后的《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。 第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。,,這意味著：國有企業(yè)、城市集體企業(yè)和其他投資主體需要使用農(nóng)村集體土地的，必須先由縣市政府將其征收為國家所有，

22、再由國家向其出讓或劃撥土地使用權(quán)。,1986年規(guī)定較為寬松；1998年的規(guī)定，通道仍然打開；2004年起，實行指令性管理，自此之后，土地指標(biāo)成為宏觀調(diào)控的重要工具。在“銀根”之外多了個“地根”工具，且地根政治更勝過銀根政治。,2、2004年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的年度計劃實行指令性管理后，集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的可能性大大降低。,從土地使用權(quán)的取得看，存在大量模糊地帶。從土地使用權(quán)的權(quán)能看，與農(nóng)用地、國有建設(shè)用地差異較大?？傮w上，農(nóng)村集

23、體建設(shè)用地具有“集體所有、集體使用”（經(jīng)營性建設(shè)用地）和“集體所有、成員使用”（宅基地）的特征。,（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地特征,,《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》(中發(fā)〔2003〕3號)明確提出，“各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問題”?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)發(fā)出了互相矛盾的信號。,（

24、四）擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)權(quán)能的改革探索,,,一方面，重申“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”、“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”；,另一方面，卻又提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。,,,黨的十七屆三中全會決定：逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等

25、權(quán)益。,黨的十八屆三中全會《決定》指出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。2014年中央1號文件第18條：“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；2015年中央1號文件第22條：“體現(xiàn)所有權(quán)拓展使用權(quán)”。,（五）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與產(chǎn)權(quán) 體系重構(gòu),政府參與收益分配的五種類型：1、政府不參與收益分配，但收取“工作經(jīng)費(fèi)”；2、政府只參與初次

26、流轉(zhuǎn)的收益分配；3、政府只參與再流轉(zhuǎn)的增值收益分配；4、政府既參與初次流轉(zhuǎn)的收益分配，也參與再次流轉(zhuǎn)的增值收益分配；5、以稅收形式參與增值收益分配。,,,,,,,,,,,,,,提高所有權(quán)在收益分配中的地位,由市場決定流轉(zhuǎn)價格,規(guī)范地方政府參與收益分配的方式和比例,分配流轉(zhuǎn)收益的三點(diǎn)注意事項：,,1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公益事業(yè)、公共設(shè)施用地。2、村民住宅。3、建設(shè)企業(yè)。4、公租房、鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)（13市試點(diǎn)）。5、經(jīng)營性項目（33

27、個農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)）。6、創(chuàng)業(yè)項目（返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，一二三產(chǎn)融合，深度貧困地區(qū)扶貧）。,（六）十八屆三中全會以來的新實踐,三用途變?yōu)榱猛荆?,國務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新 促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕84號）。國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（2017年8月21日）。國土資源部《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》（2017年12月6日）。,,1.

28、 各從其類，分類處置。減緩農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對現(xiàn)有國有土地市場造成的沖擊、處理好土地增值收益分配不公問題，減緩直接入市對現(xiàn)行耕地保護(hù)政策的沖擊、利用率低流轉(zhuǎn)難、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)停滯等問題，需要一系列的制度保障，尤其是增值和持有的稅收制度（鄭風(fēng)田）。,（七）小結(jié),,2.地根政治+銀根政治。一個套路：地方政府紛紛與企業(yè)聯(lián)手，“以地根撬動銀根”，用土地做抵押，貸款上大項目。中央、地方、開發(fā)商、農(nóng)民，宏觀調(diào)控一時成為圍繞土地而展開的博弈