[教育]張緊跟區(qū)域公共治理政府部門間關(guān)系

1、政府部門間關(guān)系,本講要討論的問題,一、政府部門間關(guān)系的相關(guān)理論二、政府部門間關(guān)系的基本實(shí)踐三、相關(guān)改革的實(shí)踐,前言,只要我們留心注意,媒體上最易接觸到的就是政府分工但不合作的新聞.政府的決策與執(zhí)行,與其說是老大哥的單一行為,還不如說是許多小老弟互動的結(jié)果.政府決策過程也是政府各部門之間的互動游戲政府運(yùn)行是有成本的.,一、古典組織理論的回顧,1.韋伯的科層制組織理論以專業(yè)化分工而強(qiáng)調(diào)橫向的分工明確以縱向的層級節(jié)制來化解橫向分

2、工中的問題,一、古典組織理論的回顧,2.斯密的分工與專業(yè)化理論經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的分工與效率的正相關(guān)關(guān)系,橫向分工帶來生產(chǎn)的專業(yè)化,與之同時(shí)也就有了橫向的協(xié)調(diào)與合作問題,亞當(dāng).斯密的分工理論,斯密認(rèn)為,如果社會中每一個(gè)人都樂于從事專業(yè)化工作而不斷提高生產(chǎn)力,并通過社會成員之間剩余產(chǎn)品的互相交換行為,就可以帶來社會的繁榮,私利與公益都得到了保障.,3.泰羅的科學(xué)管理思想,他主張將復(fù)雜的工序拆分,并將之標(biāo)準(zhǔn)化,通過培訓(xùn)讓工人掌握這些標(biāo)準(zhǔn)化的工序

3、,從而提高工作效率.,一、古典組織理論的回顧,4.古力克等討論的關(guān)于組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題古力克的理論是建立在官僚制基礎(chǔ)之上的,他認(rèn)為組織內(nèi)部因?yàn)榉止ざa(chǎn)生的摩擦與矛盾是常態(tài),協(xié)調(diào)可以通過組織內(nèi)部自上而下的權(quán)威協(xié)調(diào)和思想統(tǒng)一兩種方式.,新公共管理思潮,新公共管理主要是主張引入市場競爭機(jī)制以打破政府部門的壟斷,以及向企業(yè)學(xué)習(xí)管理來提高管理效率.但新公共管理思潮的引入?yún)s加劇了政府管理的碎片化,二、組織內(nèi)行為不協(xié)調(diào)的原因,1.利益沖突:來源

4、于官員追尋目標(biāo)及其認(rèn)識現(xiàn)實(shí)的主觀模型的差異.在任何組織中,沒有兩個(gè)成員具有完全相同的明確目標(biāo),因此即使他們擁有相同的信息和面對確定的環(huán)境,對組織的應(yīng)對措施也將存在著不同的意見.,二、組織內(nèi)行為不協(xié)調(diào)的原因,2.技術(shù)性限制認(rèn)識現(xiàn)實(shí)的主觀模型的差異,源于包含與技術(shù)專長相關(guān)的觀點(diǎn)的價(jià)值結(jié)構(gòu)技術(shù)局限性源于個(gè)人獲取知識和信息的局限性,二、組織內(nèi)行為不協(xié)調(diào)的原因,唐斯以演繹邏輯的方法，援引動物領(lǐng)域保護(hù)的行為來解釋官僚體系中的本位主義。他認(rèn)為每

5、一個(gè)社會行為人，都是領(lǐng)域的霸主，將這一觀念應(yīng)用到官僚體系本位主義的問題，其產(chǎn)生原因在于：一是自私的忠誠：公務(wù)人員只對其工作安全與升遷有關(guān)的單位展現(xiàn)忠誠，這種忠誠有時(shí)會對官僚體系整體所要達(dá)成的目標(biāo)造成傷害；二是議題范疇的不確定：公共政策動態(tài)的相互依賴程度日益增長，會造成靜態(tài)分工為主的官僚體系之間永無休止的領(lǐng)域爭奪；三是政策領(lǐng)域的高度敏感：由于官僚無法完全預(yù)知其他單位主導(dǎo)的政策行為會對自己的單位的業(yè)務(wù)領(lǐng)域未來有什么影響，因此大多會采取最保守

6、的防御措施，對于風(fēng)險(xiǎn)的忍受程度極低，從而造成組織內(nèi)部各部門之間合作的阻力。,二、組織內(nèi)行為不協(xié)調(diào)的原因,尼斯坎南則觀察到實(shí)際官僚行為中，官僚所追求的是預(yù)算最大化。,二、組織內(nèi)行為不協(xié)調(diào)的原因,威爾遜認(rèn)為官僚追求的是自主性。官僚都希望一個(gè)性質(zhì)單純、敵對者不存在與限制極少的工作環(huán)境，因?yàn)楣倭旁谄渲袚碛凶罡叩淖灾餍裕@種自主性追求產(chǎn)生了官僚間的“地盤”意識。,二、組織內(nèi)行為不協(xié)調(diào)的原因,為了尋求自主性：一是尋找別的單位還沒有執(zhí)行的工作，作為自

7、己最重要的工作；二是與試圖插手自己工作的任何機(jī)關(guān)奮戰(zhàn)到底；三是避免接觸與自己核心工作無關(guān)的工作；四是對于與其他機(jī)關(guān)的合作計(jì)劃持保留態(tài)度；五是避免執(zhí)行可能導(dǎo)致自己工作支持者分裂的工作；六是謹(jǐn)記個(gè)別機(jī)關(guān)過去經(jīng)驗(yàn)中常犯的缺失，避免重蹈覆轍，以獲取大眾支持。,二、組織內(nèi)行為不協(xié)調(diào)的原因,上述官僚追求自主性的行為，對整個(gè)官僚體系有兩種影響：一是官僚體系內(nèi)部合作的困難，二是任何部門不愿意被其他部門規(guī)范。最終造就了官僚體系分工但不合作的現(xiàn)象。,二、組

8、織內(nèi)行為不協(xié)調(diào)的原因,還有學(xué)者認(rèn)為，官僚體系的組織架構(gòu)并不是產(chǎn)生沖突的核心原因，雖然權(quán)責(zé)不分是其原因之一，但真正沖突的核心原因是政策的制定與執(zhí)行，也就是當(dāng)官僚體系試圖動起來做些什么的時(shí)刻，問題就會產(chǎn)生，因?yàn)槊恳粋€(gè)政策的制定與執(zhí)行，從經(jīng)濟(jì)層面來看都牽涉到資源的運(yùn)用與重新分配，從政治面來看都有價(jià)值與理念的妥協(xié)與沖突，在組織面上則由于公部門的政策與執(zhí)行，必然采取團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)的方式，必要有勞逸分配、績效監(jiān)測與評估的管理問題；換言之，官僚體系好象一條

9、蛇，不是不能伸直（沒有沖突），但是一動起來（政策規(guī)劃執(zhí)行），就必須彎曲（沖突）。,二、組織內(nèi)行為不協(xié)調(diào)的原因,組織上，防范弊端的組織設(shè)計(jì)，通常也是官僚體系內(nèi)部合作困難的原因之一：公共部門當(dāng)中的某些次級單位之間，原本就是被設(shè)計(jì)成要沖突的，在學(xué)理上稱為制衡。另外從政策分工的角度來看，有些部門間關(guān)系，先天就注定存在矛盾，如負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門與負(fù)責(zé)環(huán)境的部門之間。在公共管理中，也并非是部門之間搶著管才產(chǎn)生沖突，有時(shí)是大家都不管也會有沖突。因?yàn)橛?/p>

10、些問題是無法準(zhǔn)確界定到底歸誰管。,二、組織內(nèi)行為不協(xié)調(diào)的原因,組織內(nèi)部沖突與官僚體系成立目的和運(yùn)作方式有很大的關(guān)系：基于運(yùn)作效率考慮就要采用分工設(shè)計(jì)，基于政治考量就要集中權(quán)威而克服集體行動的困境。但是人在正常情況下是趨利避害的，勢必產(chǎn)生組織內(nèi)部的沖突。,二、組織內(nèi)行為不協(xié)調(diào)的原因,還有學(xué)者從博弈論的角度來分析組織內(nèi)部的沖突。每一位公共管理者若是單照自己的利益行事，將會對整體利益產(chǎn)生減損。比如在某一部門中，如果別人都負(fù)有責(zé)任，我偷懶一點(diǎn)從

11、整體上是看不出來的。,三、政府部門間關(guān)系的分析模式,1.自利型官僚競爭模型2.碎片化的組織結(jié)構(gòu)3.部門政治,自利型官僚競爭模型,1.官僚的有限理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)2.官僚機(jī)構(gòu)的專業(yè)化工作假設(shè)3.外界與官僚機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱假設(shè)在西方國家,討論較多的是部門預(yù)算之爭在中國,這個(gè)問題更為普遍,自利型官僚競爭模型,從中觀層面的實(shí)體性結(jié)構(gòu)角度看，部門利益膨脹彰顯單位之間的利益分割。有文章說，近年來中央政府機(jī)構(gòu)中的部門利益問題日益突出，認(rèn)為

12、利益集團(tuán)施加影響是造成這種現(xiàn)象的重要原因。這種單位之間的利益分割必然導(dǎo)致對政府決策及其執(zhí)行施加影響，包括：涉外機(jī)構(gòu)與境內(nèi)相關(guān)部門勾結(jié)設(shè)立“超國民待遇”機(jī)制，損害國家經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致對外貿(mào)易依賴增強(qiáng)，甚至誘致國家經(jīng)濟(jì)不安全；金融、能源、郵電、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的龍頭國有企業(yè)長期依托行政壟斷，甚至操縱話語權(quán)和決策權(quán)維持壟斷地位；國有企業(yè)經(jīng)理、私營企業(yè)主比如房地產(chǎn)開發(fā)商、煤礦礦主以及相關(guān)專家學(xué)者、官員互相結(jié)盟，強(qiáng)占行業(yè)話語制高點(diǎn)，并形成一個(gè)行業(yè)性的“話

13、語鏈”，以對抗宏觀調(diào)控。,自利型官僚競爭模型,這類“官商秩序（結(jié)構(gòu)）”下的利益分割同樣影響安全事故的發(fā)生和處置。比如各類安全事故管轄職能分布在各個(gè)部門，安全生產(chǎn)中的消防安全、交通安全主要放在公安部門管理，交通安全還涉及交通部門；而煤礦安全、危險(xiǎn)化學(xué)品安全隸屬安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門；職業(yè)安全過去主要由勞動部、現(xiàn)在由安監(jiān)部門管理。,自利型官僚競爭模型,但安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對所有安全生產(chǎn)事故如交通、消防、礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品乃至食品醫(yī)藥衛(wèi)生安全等

14、的防范和處置都負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，作為同級單位，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門不可能去“插手干涉”其他部門的安全問題管理，安全事故“多一事不如少一事”，好在各級政府部門上面設(shè)有一個(gè)國務(wù)院“安全生產(chǎn)委員會”作為各類生產(chǎn)安全的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而且2006年出臺的《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》中對事件處置的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)與調(diào)動有了明確的職責(zé)規(guī)定，否則事故的發(fā)生和處置基本上還會處于擱置、推諉扯皮狀態(tài)，延誤事故處置時(shí)機(jī)。,競爭的主要內(nèi)容,1.職能競爭2.資源分配的競爭,碎片

15、化的組織結(jié)構(gòu),這是美國學(xué)者用來專門分析中國的一個(gè)框架基本意思是中國雖然是一個(gè)共產(chǎn)黨絕對領(lǐng)導(dǎo)和控制的國家,各級政府以及各級政府部門的主要官員也是共產(chǎn)黨員,但從整個(gè)政府運(yùn)行來看,漏洞百出,絲毫看不出共產(chǎn)黨是在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo).一方面，隨著官僚體制層級的完善和擴(kuò)張，各部門的功能職能分割日益細(xì)化，使得國家權(quán)力和權(quán)威在部門和層級之間的分割，部門利益往往背離了公共利益，部門之間相互推諉；另一方面，這種部門利益又沒有達(dá)到合法化的地位，并不是合法的權(quán)威分割

16、，因此是權(quán)威的碎片化,碎片化的組織結(jié)構(gòu),我們可以看到，在許多公共事務(wù)領(lǐng)域，看上去有許多政府部門在管理，有許多公共權(quán)力干預(yù)其中，但往往卻又沒有一個(gè)部門切實(shí)負(fù)責(zé)處理這些公共事務(wù)，公共權(quán)力往往是缺位的。這種多個(gè)部門負(fù)責(zé)同一項(xiàng)工作的做法,貌似加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),實(shí)則減輕了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；同時(shí),還導(dǎo)致部門利益的滋生,使 國家利益部門化、部門利益合法化甚至個(gè)人化,部門政治,所謂部門政治,實(shí)際上是一個(gè)引申,即每一個(gè)部門都強(qiáng)調(diào)自己的重要性和專業(yè)性,都爭相擴(kuò)大本

17、部門的自主權(quán),四、消解組織內(nèi)部沖突的思考,1.長期的互動博弈理論對于平行單位之間合作問題最常提供的藥方,就是長期的互動,這種長期交往使部門間得以建立名聲以增進(jìn)互信,進(jìn)而建立相互間對于合作事宜的互動模式與心理上的互相期望.在現(xiàn)代官僚制度中,文官體系的穩(wěn)定與永續(xù)運(yùn)作的部分原因,就是為了舒解官僚體系平行單位間的集體行動困境.,四、消解組織內(nèi)部沖突的思考,2.良好的溝通機(jī)制部門之間的溝通,能夠正確傳遞彼此對于合則兩利不合則兩害的共識,并訂

18、出合作的細(xì)節(jié)與權(quán)利義務(wù)關(guān)系,是舒緩部門間沖突的必要程序.許多跨部門的臨時(shí)組織之所以成形,最重要的因素就是要降低建制領(lǐng)域中,各單位間的協(xié)調(diào)溝通成本.而政府部門大力推動的電子政務(wù),除了對外提供快速的官方資訊外,也是降低內(nèi)部溝通成本的一種方式.,四、消解組織內(nèi)部沖突的思考,3.有效的賞罰機(jī)制現(xiàn)代公共事務(wù)管理中的各項(xiàng)業(yè)務(wù)執(zhí)行規(guī)則,起著對公務(wù)員賞罰的作用,舒緩了官僚體系中一些管理問題當(dāng)然,賞罰所依據(jù)的信息常是管理者最受困擾的問題,可以將部分

19、監(jiān)控權(quán)直接交給受官僚體系產(chǎn)出影響最大的人民,四、消解組織內(nèi)部沖突的思考,4.非正式組織的應(yīng)用正式組織有兩個(gè)缺陷:溝通緩慢和對于新生事物缺乏彈性政策制定的協(xié)調(diào)過程中,若相關(guān)單位間的首長有同學(xué)等關(guān)系,共識較易達(dá)成;從溝通的形式來看,許多政府重要政策的協(xié)調(diào)過程,并非是在正襟危坐的會議室,而是在醇就佳肴的餐廳里完成的;影響越是重大,結(jié)果越是不可知的政策協(xié)調(diào),越學(xué)要許多非正式的組織協(xié)調(diào),才能成功.,四、消解組織內(nèi)部沖突的思考,5.領(lǐng)導(dǎo)的功能

20、領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵時(shí)機(jī)選擇政策方向或是執(zhí)行方向的焦點(diǎn).這種焦點(diǎn)的形成,有時(shí)能幫助組織減少許多不必要的協(xié)調(diào),從根本上舒緩許多部門間關(guān)系中既存的壓力領(lǐng)導(dǎo)以它兼具組織溝通龍頭\獎懲執(zhí)行者\(yùn)非正式網(wǎng)絡(luò)核心與組織文化象征等多種角色,成為組織內(nèi)沖突協(xié)調(diào)的精神中樞.,五、中國的政府部門間關(guān)系,(一)體制背景1.黨的領(lǐng)導(dǎo)2.條塊分割3.部門主義,五、中國的政府部門間關(guān)系,(二)部門利益至上的結(jié)構(gòu)性沖突1.關(guān)于淮河治理中水利部與環(huán)保局的爭論;2.中

21、國水資源管理中的九龍戲水3.2008年春運(yùn)中廣東省、鐵道部與交通部的關(guān)系4.中國食品安全監(jiān)管中的問題,食品安全監(jiān)管問題,在食品安全問題日益復(fù)雜化以及嚴(yán)峻性加劇的同時(shí)，我國的食品安全監(jiān)管卻陷入了嚴(yán)重的碎片化狀態(tài)。我國采取的是“以分段管理為主，品種管理為輔”的監(jiān)管體制。大概是農(nóng)業(yè)部門管生產(chǎn)、質(zhì)檢部門管加工生產(chǎn)、工商部門管流通、衛(wèi)生部門管餐飲。,檢查累壞企業(yè),南海網(wǎng)消息：“月餅還沒上市銷售，我們就為應(yīng)付各種檢查耗費(fèi)了大量精力，累?。　?/p>

22、?？谝患以嘛炆a(chǎn)企業(yè)的負(fù)責(zé)人今天向記者訴苦。他說，生產(chǎn)月餅這么多年，一直搞不明白，到底有多少頂“大蓋帽”在管一塊月餅？　　某酒店負(fù)責(zé)人向記者介紹，中秋前的生產(chǎn)時(shí)間就集中在半個(gè)月到二十天，這段時(shí)間企業(yè)非常忙碌，但是這也是各部門檢查最為集中的時(shí)候，企業(yè)可謂兩頭受累。,檢查累壞企業(yè),某月餅生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人說：“食品質(zhì)量關(guān)乎民生，監(jiān)管部門的工作非常必要，企業(yè)對此理解也應(yīng)該積極配合，但我們也希望，一些無關(guān)緊要的檢查能少則少。執(zhí)法部門如能體諒一下企

23、業(yè)在這段時(shí)間的難處，就更好了?！薄　≡嘛炆a(chǎn)企業(yè)普遍反映，在月餅生產(chǎn)高峰期，幾乎每天都要應(yīng)付省、市、區(qū)、所等各監(jiān)管部門的檢查。有時(shí)每天來檢查一次；有時(shí)一個(gè)部門來檢查，有時(shí)幾個(gè)部門聯(lián)合檢查；有時(shí)前腳一撥剛走，后腳跟著一撥又來；有時(shí)省里的檢查剛完，就迎來了市、區(qū)、所的檢查，企業(yè)心里叫苦但也沒有法子。,檢查累壞企業(yè),某月餅生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人算了一下，去年月餅生產(chǎn)期間，他們共接待了十六個(gè)檢查組，差不多每天一個(gè)檢查。今年開始生產(chǎn)以來，已經(jīng)接待十次檢

24、查了，不知道后面還有多少檢查在等著他們。　　記者在采訪中聽到企業(yè)這樣的疑問：一塊月餅究竟需不需要這么多的部門來監(jiān)管？,檢查累壞企業(yè),對此問題，有關(guān)部門的回答是，監(jiān)管部門各有各的職能，比如質(zhì)監(jiān)部門檢驗(yàn)產(chǎn)品是否符合國家標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生防疫部門檢查企業(yè)生產(chǎn)衛(wèi)生條件，工商部門則對上市的月餅進(jìn)行檢查，打擊制假造假。各監(jiān)管部門職責(zé)不同，決定了一塊月餅必須經(jīng)過多個(gè)部門的有效監(jiān)管，才能保證安全?！　∮袠I(yè)內(nèi)人士談到多部門監(jiān)管一塊月餅的問題時(shí)說：“必要的監(jiān)管

25、應(yīng)該，但不能過多過濫。有些和月餅產(chǎn)銷工作稍微沾點(diǎn)邊的部門，也三天兩頭地來檢查，就沒有這個(gè)必要了?！?檢查累壞企業(yè),業(yè)內(nèi)人士希望，監(jiān)督管理部門應(yīng)加大對小規(guī)模、經(jīng)常出現(xiàn)問題的小作坊的監(jiān)管力度，對已經(jīng)取得各種產(chǎn)銷許可證的正規(guī)月餅生產(chǎn)企業(yè)，政府就應(yīng)該給予大力扶持。對此問題，有關(guān)部門的回答是，監(jiān)管部門各有各的職能，比如質(zhì)監(jiān)部門檢驗(yàn)產(chǎn)品是否符合國家標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生防疫部門檢查企業(yè)生產(chǎn)衛(wèi)生條件，工商部門則對上市的月餅進(jìn)行檢查，打擊制假造假。各監(jiān)管部門職責(zé)

26、不同，決定了一塊月餅必須經(jīng)過多個(gè)部門的有效監(jiān)管，才能保證安全。,檢查累壞企業(yè),有業(yè)內(nèi)人士談到多部門監(jiān)管一塊月餅的問題時(shí)說：“必要的監(jiān)管應(yīng)該，但不能過多過濫。有些和月餅產(chǎn)銷工作稍微沾點(diǎn)邊的部門，也三天兩頭地來檢查，就沒有這個(gè)必要了?！薄　I(yè)內(nèi)人士希望，監(jiān)督管理部門應(yīng)加大對小規(guī)模、經(jīng)常出現(xiàn)問題的小作坊的監(jiān)管力度，對已經(jīng)取得各種產(chǎn)銷許可證的正規(guī)月餅生產(chǎn)企業(yè)，政府就應(yīng)該給予大力扶持。,職能交叉,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前國務(wù)院部門之間有80多項(xiàng)職責(zé)交

27、叉，僅建設(shè)部就與發(fā)改委、交通部、水利部、鐵道部、國土資源部等24個(gè)部門存在職責(zé)交叉,職能交叉帶來的問題,現(xiàn)實(shí)是，長期存在的部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清和多頭管理問題，已經(jīng)造成了國家經(jīng)濟(jì)社會戰(zhàn)略管理的困難，導(dǎo)致宏觀調(diào)控的效果滯后與失靈，影響了國家整體利益的實(shí)現(xiàn)，致使行政成本居高不下和嚴(yán)重的資源浪費(fèi)等等問題。在部門數(shù)量如此冗雜的情況下是隨之帶來的“有利益時(shí)大家搶，負(fù)責(zé)任時(shí)大家推”的局面,煤炭行業(yè)的治理,當(dāng)前煤炭行業(yè)“九龍治煤”的現(xiàn)狀可以折射出冗雜

28、之累。如國有煤炭企業(yè)負(fù)責(zé)人由國資委或組織部管，社保勞資由勞動保障部門管，財(cái)務(wù)上由財(cái)政部門管，資源由國土資源部門管理，安全監(jiān)察由國家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)管理等等?！坝纱硕喾N煤炭痼疾如安全生產(chǎn)，小煤礦屢禁不絕等，這也是呼吁要建立統(tǒng)一的管理部門‘煤炭部’的原因。”,房價(jià)調(diào)控問題,我國從2004年就開始宏觀調(diào)控，出臺的政策一年比一年嚴(yán)厲，調(diào)控的力度一年比一年大，但有的問題非但沒有得到解決，還越發(fā)突出尖銳。以房地產(chǎn)調(diào)控為例，2004年以來，中央政

29、府動員了9個(gè)部委和各地方政府，啟動了稅收、土地、金融、行政四大手段對房價(jià)進(jìn)行調(diào)控。然而，房價(jià)卻在一定程度上越調(diào)越漲。這與多龍治水下部門間的相互推諉掣肘難脫干系。,食品安全監(jiān)管問題,像食品安全問題，從種子——種植——化肥——運(yùn)輸——加工——批發(fā)——零售多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)管總局等20多個(gè)部門。管的部門越多，縫隙就越大。為了解決橫向間的協(xié)調(diào)溝通，政府往往采取召開部門聯(lián)系會議、協(xié)調(diào)會議的形式，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小

30、組，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)不斷增加，形成復(fù)雜的矩陣制組織結(jié)構(gòu)。機(jī)構(gòu)越精簡越復(fù)雜，協(xié)調(diào)性事務(wù)人為增多，又造成了新的效率低下，導(dǎo)致治理成本與效果不對等。,權(quán)大責(zé)小的部門職能配置,因?yàn)樨?zé)任小,且缺乏責(zé)任追究機(jī)制,所以各部門都爭相擴(kuò)大部門職權(quán)和增加部門資源,最終勢必導(dǎo)致部門之間職責(zé)交叉。,六、部門間協(xié)作的正式與非正式制度,1.通過上級部門自上而下的協(xié)調(diào)2.相關(guān)制度性規(guī)范的要求3.部門間領(lǐng)導(dǎo)的私人關(guān)系4.相互依賴,等級制下的權(quán)威結(jié)構(gòu),沒有組

31、織將普通投票權(quán)的使用作為唯一的解決內(nèi)部沖突的辦法在缺乏市場機(jī)制的條件下,就需要有一個(gè)等級制的權(quán)威結(jié)構(gòu),人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò),使官員能建立獨(dú)立于其官職的聲望與地位與嚴(yán)格遵守正式程序相比,非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更能提高組織執(zhí)行職能的效率,七、大部制改革,1.什么是大部制?2.中國的問題首先要解決什么?3.大部制的改革設(shè)計(jì),什么是大部制?,大部門體制，就是指把業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進(jìn)行合并，集中由一個(gè)大部門統(tǒng)一行使。一方面可以精簡政府機(jī)構(gòu)，減少部

32、門之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡化公務(wù)手續(xù)；另一方面也可以減少橫向協(xié)調(diào)困難，裁撤議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經(jīng)濟(jì)和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。,大部制的準(zhǔn)確理解,“從形式上看，‘大部門制’是合并和調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，可以預(yù)計(jì)的是部級單位的合并和人員的縮減，但從更深層意義上理解，它是社會大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。” 這一轉(zhuǎn)變意味著，政府職能將以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，意味著政府官員行政理

33、念和行為的根本轉(zhuǎn)型，更意味著公眾對政府決策的參與和監(jiān)督。顯然，這一改變將使政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)，當(dāng)然也就更加符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會的需要。,多層原因呼喚大部門體制,探索實(shí)行職能統(tǒng)一的大部門體制，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制深層次的需要。當(dāng)前，我國中央層面的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下對口設(shè)立的痕跡。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)要求政府根據(jù)垂直方式進(jìn)行管理，每一個(gè)部管理特定的行政事務(wù)，分工很細(xì)，目的在于對商品從生產(chǎn)、流通、供給、運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面管

34、理。,多層原因呼喚大部門體制,市場經(jīng)濟(jì)要求市場要素之間要合理配置，并按照市場規(guī)律進(jìn)行流動，很多事務(wù)的管理不再相互獨(dú)立，而是相互交織、密不可分。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場化程度越來越高，需要政府對市場的監(jiān)管做到統(tǒng)籌規(guī)劃、總攬全局、法治保障等等有機(jī)結(jié)合。大部門體制可以為政府職能轉(zhuǎn)變提供制度保障，并有效減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)。,多層原因呼喚大部門體制,大部門體制也是深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)。從規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行的角度來看，目前的政府機(jī)構(gòu)

35、設(shè)置存在機(jī)構(gòu)重疊、職能分割、職責(zé)交叉、政出多門等問題，對于市場資源的配置往往通過好幾個(gè)部門的協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)。一方面，政府職能的轉(zhuǎn)變不徹底導(dǎo)致有些部門依然掌握大量的操縱市場運(yùn)行的手段和權(quán)力；另一方面對于市場的有效監(jiān)管體制尚沒有確立，很多市場領(lǐng)域的違法現(xiàn)象層出不窮。這既不利于市場資源的有效配置，導(dǎo)致行政力量過度干預(yù)市場運(yùn)作，同時(shí)也阻礙市場秩序的合法化，而且在組織層面上還不斷要求設(shè)立越來越多的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致行政成本的增加和組織

36、協(xié)調(diào)的難度加大。,大部制的基本要求,部門設(shè)置注重職能有機(jī)統(tǒng)一　　部的數(shù)目沒有固定的法律限制，也沒有統(tǒng)一的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，通常根據(jù)政府事務(wù)的范圍來決定。隨著市場失靈和行政國家的出現(xiàn)，政府承擔(dān)越來越多的福利項(xiàng)目，部的數(shù)目隨之增加是現(xiàn)代化國家普遍存在的現(xiàn)象。部的數(shù)目多少，取決于政府事務(wù)的范圍和部門設(shè)置的組織方式、行政程序以及規(guī)模大小，這些都與職權(quán)劃分的原則有關(guān)。,大部制的基本要求,部門的設(shè)置一方面要考慮到行政活動的效能性，一些專業(yè)性的事務(wù)應(yīng)該由專

37、業(yè)化的部門來管理，性質(zhì)不同的事務(wù)自然需要設(shè)立不同的部門，這樣有利于提高行政效能。另一方面也需要考慮行政活動的協(xié)調(diào)性，一些職能相近、業(yè)務(wù)相互聯(lián)系的事務(wù)應(yīng)該集中到一個(gè)部門中進(jìn)行管理，通過設(shè)立大部的模式來統(tǒng)一管理，避免部門間的相互扯皮和行政責(zé)任虛化，影響政策執(zhí)行力度。,大部制的基本要求,根據(jù)這一原則，應(yīng)整合農(nóng)業(yè)、交通、社會保障、能源、國土資源、文教衛(wèi)等管理要素，形成大部門體制的普遍化。例如，突破小農(nóng)業(yè)的狹窄思維，實(shí)行包括農(nóng)林牧副漁五業(yè)和農(nóng)田水

38、利等綜合管理的“大農(nóng)業(yè)”模式；整合民航、公路交通、鐵路運(yùn)輸、航運(yùn)以及管道運(yùn)輸五項(xiàng)管理職能，形成統(tǒng)一管理的“大交通”模式；整合社會救助、社會保險(xiǎn)、社會優(yōu)撫、社會福利等的“大社?！惫芾砟Ｊ?；突出文教衛(wèi)公共產(chǎn)品的管辦分離，政事分開，形成“大文教衛(wèi)”管理模式。,大部門體制的意義,大部門體制有利于轉(zhuǎn)變政府職能、理順政企和政事關(guān)系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、提高行政效能。大部門體制的重點(diǎn)在于職能的有機(jī)統(tǒng)一，切忌分散、交叉和多元。一些業(yè)務(wù)相近、職能交叉的部門

39、集中為一個(gè)大部，使許多相關(guān)聯(lián)的行政事務(wù)，首先在大部門內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，節(jié)省辦公經(jīng)費(fèi)和行政協(xié)調(diào)成本。,大部門體制的意義,在一些改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，大部體制能夠保證集中決策，減少部門之間的相互推諉摯肘以及政策之爭，有效遏制當(dāng)前部門利益膨脹的格局，防止國家政策部門化?！　×硗?，大部門體制有利于強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能。大部制改革不是單純的裁撤機(jī)構(gòu)，更為重要的在于政府職能的整合。特別是在建設(shè)服務(wù)政府方面，進(jìn)一步整合與社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的機(jī)

40、構(gòu)，組織更加綜合、全面和統(tǒng)籌的機(jī)構(gòu)可以更好地進(jìn)行集中決策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并增強(qiáng)執(zhí)行力度。大部門體制可以減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，實(shí)現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。,橫向的比較,比如美國的部級機(jī)構(gòu)只有15個(gè)、日本一府12個(gè)省、法國有18個(gè)部、英國也是18個(gè)部?！　∧壳埃绹?lián)邦政府有國務(wù)院、財(cái)政部、國防部、內(nèi)政部、司法部、商務(wù)部、勞工部、農(nóng)業(yè)部、運(yùn)輸部、教育部、能源部、衛(wèi)生和公共服務(wù)

41、部、房屋和城市發(fā)展部等等。較大的部中還包括一些獨(dú)立的單位，例如財(cái)政部的內(nèi)地稅局、司法部的移民和歸化局等等，它們雖然處在某一部中，但是有自己決定政策的權(quán)力和獨(dú)立的管理權(quán)力?！　∪毡?000年將通產(chǎn)省與企劃廳合并為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省，建設(shè)省、運(yùn)輸省、國土廳、北海道開發(fā)廳合并為國土交通省，厚生省與勞動省合并為厚生勞動省，文部省與科技廳合并為文部科學(xué)省，目前共一府12個(gè)省。,以國務(wù)院為例,現(xiàn)行國務(wù)院組成部門有28個(gè)部委(署、行)，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)

42、構(gòu)18個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)6個(gè)，部委(辦)管理的國家局13個(gè)，直屬事業(yè)單位14個(gè)，國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)29個(gè)。由于政府機(jī)構(gòu)職能劃分不盡合理，職能交叉和互相扯皮的的情形不時(shí)出現(xiàn)，因此不斷要求國務(wù)院層面設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這種局面不僅難以遏制，而且還有繼續(xù)發(fā)展蔓延之勢。　　議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)不斷增加，而且這種情形上行下效。究其原因，政府部門太多，而且政府部門職能交叉的原因首當(dāng)其沖。由于部門與部門之間職責(zé)權(quán)限劃分不盡合理，造成事

43、權(quán)與責(zé)任脫節(jié)，協(xié)調(diào)性事務(wù)人為增多。,以國務(wù)院為例,如社會保障事務(wù)分別屬于勞動與社會保障部、民政部、衛(wèi)生部分管，因之又產(chǎn)生了協(xié)調(diào)的問題。再如交通運(yùn)輸事務(wù)分別屬于交通部、鐵道部、民航總局以及石油天然氣公司管理，運(yùn)能的規(guī)劃、建設(shè)與協(xié)調(diào)是政府的職責(zé)，而交通運(yùn)輸?shù)墓こ探ㄔO(shè)和運(yùn)輸運(yùn)營則是企業(yè)的任務(wù)，設(shè)立了多個(gè)政府部門，而真正應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)的規(guī)劃協(xié)調(diào)責(zé)任卻沒有部門承擔(dān)，這些政府部門代替運(yùn)輸企業(yè)為大量的工程建設(shè)和運(yùn)營業(yè)務(wù)疲于奔命，這個(gè)領(lǐng)域仍是行政政企不

44、分的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。還有能源管理事務(wù)長期以來沒有設(shè)立政府部門管理，其事務(wù)分別屬于幾個(gè)國有能源企業(yè)管理，如此重要的戰(zhàn)略事項(xiàng)政府管理缺位，諸如此類的問題需要通過進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革來解決。,必須轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)行“大部制”，必須要將轉(zhuǎn)變政府職能與政府機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來，理順二者之間的關(guān)系。一般認(rèn)為，“轉(zhuǎn)變政府職能”就是要推進(jìn)“政企分開，政資分開，政事分開，政府與中介組織分開”。這無疑是最為基礎(chǔ)性的工作。對于脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體

45、制的中國而言，要實(shí)現(xiàn)政府向“公共行政”轉(zhuǎn)型，必須對現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合；而政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果也必須在機(jī)構(gòu)改革中體現(xiàn)，否則“轉(zhuǎn)變政府職能”就可能淪為“空口號”。政府機(jī)構(gòu)改革是未來行政管理體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能與政府機(jī)構(gòu)改革相輔相成。如果政府機(jī)構(gòu)改革不到位，轉(zhuǎn)變政府職能也很難。同樣，離開了政府職能空談?wù)畽C(jī)構(gòu)改革，也無異于是空中建樓閣。,必須轉(zhuǎn)變政府職能,目前我們政府的任務(wù)、職能和定位以及政府所要提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，應(yīng)

46、該說比以前要明確得多了。但是，現(xiàn)在老百姓講的“新三座大山”——教育、醫(yī)療和住房問題仍然非常嚴(yán)重，這表明我們現(xiàn)在已經(jīng)走到了一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)刻，這個(gè)時(shí)刻與整個(gè)社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有很大關(guān)系。我們歷次的政府機(jī)構(gòu)改革不但沒有解決這些問題，反而還出現(xiàn)了新的問題和矛盾，所以必須進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)的改革，而我們即將實(shí)行的“大部制”，則正好適應(yīng)了中國目前的這種趨勢、社會現(xiàn)狀和老百姓的需求。,必須轉(zhuǎn)變政府職能,中國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)，就是建立

47、市場經(jīng)濟(jì)社會、和諧社會和小康社會，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀。我們必須從問題出發(fā)來界定政府的職能，進(jìn)而界定政府的職能機(jī)構(gòu)分支。這是中國政府目前所面臨的一個(gè)比較大的問題。中國的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，除了前面我所講的機(jī)構(gòu)設(shè)置和政府職能的重疊、交叉、漏洞以外，還有一個(gè)問題就是成本浪費(fèi)嚴(yán)重。政府部門從事行政的成本比較高，導(dǎo)致這種狀況的一個(gè)直接的根源就是機(jī)構(gòu)太多。因此，政府機(jī)構(gòu)改革就應(yīng)該降低政府成本，提高政府行政效率，實(shí)現(xiàn)老百姓的愿望。,必須轉(zhuǎn)變政府職能,聯(lián)合國制定

48、了一個(gè)具有普適性價(jià)值的政府機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，它包括十個(gè)領(lǐng)域：第一個(gè)是一般性公共服務(wù)，比如立法部門、執(zhí)行部門、財(cái)務(wù)部門、稅收部門、外交部門，任何公民都需要這種服務(wù)；第二個(gè)是國防，比較經(jīng)典的是國防服務(wù)發(fā)展規(guī)劃；第三個(gè)是秩序與社會安全，比如公安部門；第四個(gè)是經(jīng)濟(jì)職能，經(jīng)濟(jì)職能部門對中國來說一直是個(gè)比較重要的部門，市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程在某種程度上決定了政府職能及政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置；第五個(gè)是環(huán)境保護(hù)；第六個(gè)是教育；第七個(gè)是衛(wèi)生；第八個(gè)是娛樂、文化與宗教；第九個(gè)是住

49、房與社區(qū)，主要是解決老百姓住房問題或社區(qū)的福利設(shè)施。這也是一個(gè)很重要的部門；第十個(gè)是社會保護(hù)，包括社會福利和社會保障。,大部制要向西方國家看齊?,有的人一提起大部制，就津津樂道于發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家政府?dāng)?shù)目是如何精簡，如日本是12個(gè)，美國是15個(gè)，英國是17個(gè)，澳大利亞18個(gè)，一副馬上要向其看齊的架勢。其實(shí)，如果僅僅從部門數(shù)量多少看待這個(gè)問題，失之偏頗。評價(jià)現(xiàn)代政府管理的優(yōu)劣，關(guān)鍵是其是否適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?！　〈蟛恐剖菄馐袌龌?/p>

50、度比較高的國家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，是我國政府改革的發(fā)展方向，其中的一些思路和原則，如最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，是我們應(yīng)該積極吸納的；但不能脫離現(xiàn)實(shí)國情，全盤照搬，急于求成，當(dāng)下中國還缺乏支撐大部制運(yùn)行的內(nèi)部土壤和外部條件。,主要西方國家的中央行政機(jī)構(gòu),,大部制要向西方國家看齊?,中國最現(xiàn)實(shí)的國情，就是它是一個(gè)發(fā)展中國家，一個(gè)正在轉(zhuǎn)型的國家，西方發(fā)達(dá)國家從欠發(fā)達(dá)到發(fā)達(dá)，一兩百年時(shí)間才走完的路，中國要求在三四十

51、年走完；同樣，他們兩百年間遇到的問題矛盾，也全部集中爆發(fā)在這一階段，中國事務(wù)的復(fù)雜程度艱巨程度，前所未有。因此，不能用簡單的線性思維，去比較發(fā)展中的中國和發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家。　　政府的規(guī)模和管理能力的大小，必須和它承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)。人口多，地域廣；地區(qū)差異大，矛盾多；社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)任務(wù)極其繁重，中國政府不可能也不應(yīng)該學(xué)國外那樣的“小政府”，現(xiàn)階段仍需強(qiáng)有力的政府進(jìn)行建設(shè)和管理，即使推行大部制，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置上也不會照搬

52、西方。,大部制必然會大量裁減人員?,當(dāng)下有一種觀點(diǎn)，實(shí)行大部制就是精兵簡政，政府部門數(shù)量大幅度減少，不少公務(wù)員可能飯碗不保。但趙振銑認(rèn)為，推行大部制，并不意味公務(wù)員隊(duì)伍必然大量減員。　　大部制改革的確會涉及被撤并部門相當(dāng)數(shù)量的干部去留，但這不是絕對的人員精簡。大部制改革是一退一進(jìn)雙向運(yùn)動，退就是要逐步地、堅(jiān)決地從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，進(jìn)就是要更多地發(fā)揮公共管理和公共服務(wù)的職能，這是結(jié)構(gòu)和職能的調(diào)整，而不是單純數(shù)量上的減少，簡單意義上的精簡

53、，只會降低中央政府在轉(zhuǎn)型期履行社會責(zé)任的能力。,大部制必然會大量裁減人員?,當(dāng)前，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)部門和監(jiān)督部門都迫切需要在質(zhì)和量上充實(shí)公務(wù)員隊(duì)伍。地方安全責(zé)任事故的頻發(fā)，各方矛頭都直指監(jiān)管部門的瀆職失職，但在客觀上，也還有這些部門授權(quán)不夠、人手不足的問題。像安監(jiān)、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、監(jiān)察這些部門，都存在加強(qiáng)充實(shí)公務(wù)員隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)需求。四川省安監(jiān)局去年新組建執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)，就增加了1000多個(gè)編制，省環(huán)保局也正在醞釀大幅度增加執(zhí)法監(jiān)察人員

54、。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府管理的面更寬、領(lǐng)域也更多。舊的崗位消失，新的崗位產(chǎn)生?，F(xiàn)在伴隨網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)傳媒、網(wǎng)絡(luò)犯罪等新名詞、新領(lǐng)域，這些都離不開政府的引導(dǎo)和管理。前不久，北京那個(gè)13歲小女孩關(guān)于網(wǎng)絡(luò)那句“很黃很暴力”，就是在呼喚政府責(zé)任。過去政府并沒有這方面的管理功能，現(xiàn)在就需要新配備專業(yè)人才，進(jìn)行管理和引導(dǎo)。,大部制必然會大量裁減人員?,關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控，專家認(rèn)為除了采取必要的行政舉措外，還提出學(xué)習(xí)國外開征物業(yè)稅，

55、增加購房者持有物業(yè)的成本，抑制投資性購房需求。國家稅務(wù)總局相關(guān)負(fù)責(zé)人也公開表示,國家正在對房地產(chǎn)改革和推進(jìn)物業(yè)稅進(jìn)行研究,并在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)模擬評稅的試點(diǎn)工作,為物業(yè)稅的開征積累經(jīng)驗(yàn)。而計(jì)算征收物業(yè)稅是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)性非常強(qiáng)的工作，也需要大量的專業(yè)人手?！　≌畽C(jī)構(gòu)調(diào)整必然帶來干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的調(diào)整，趙振銑認(rèn)為，大部制改革后，分流人員并不是無處可去，關(guān)鍵是看能不能勝任新的要求更高的崗位；而要應(yīng)新崗位的需求，就必須進(jìn)行職業(yè)技能再培訓(xùn)。,部

56、門一“大”就藥到病除?,大部制無疑是針對當(dāng)前“政府失靈”病癥的一劑對癥之藥，但我國行政管理體制改革是一個(gè)綜合性系統(tǒng)工程，僅靠單兵推進(jìn)難以一蹴而就。首先是條條塊塊如何協(xié)調(diào)的問題。我國中央和地方實(shí)行條塊結(jié)合的管理模式，即地方分級行政，中央對口管理；機(jī)構(gòu)設(shè)置是“蜂窩煤”結(jié)構(gòu)，下上一般粗，各個(gè)部門“依法扯皮”，導(dǎo)致行政效率降低，最后無人承擔(dān)責(zé)任。坊間有語“問題出在下面，根子卻在上面”，也是這個(gè)意思。因此，必須按照市場經(jīng)濟(jì)條件下政府間職能配置的

57、基本原則，對中央政府與地方政府的事權(quán)加以合理安排、明確規(guī)范。中央政府主要處理全國性的公共事務(wù)，重點(diǎn)解決地區(qū)間交叉的公共事務(wù)。比如對現(xiàn)在長江流域面臨的治理困局，就應(yīng)該結(jié)束當(dāng)前地區(qū)和部門“分而治之”的管理機(jī)制，突破地區(qū)和部門之間的障礙，制定全流域規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)流域管理一體化。,部門一“大”就藥到病除?,其次，建立現(xiàn)代行政管理體制，不僅要解決橫向的部門交叉問題，也要解決縱向行政層級過多的問題。從世界范圍來看，主要發(fā)達(dá)國家或規(guī)模較大國家的地方行政區(qū)

58、劃層級大多為二三級；我國憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級也只有三級，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結(jié)構(gòu)就是省管縣。但是，由于我國政府的管理幅度偏大，過去因交通、通信等相對落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實(shí)行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級變成了4級。行政層級過多，管理鏈過長，政策層層過濾，形成“漏斗效應(yīng)”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣?，F(xiàn)在一些省份進(jìn)行的省管縣和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的試點(diǎn)，就是為了改變這一局面所作出的努力。,部門一“大

59、”就藥到病除?,行政管理體制改革還應(yīng)跳出行政層面，從更高的政治層面發(fā)掘資源。行政管理體制作為連接經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和各項(xiàng)社會管理體制的中介點(diǎn)，必然因其他體制改革而改革；反過來，行政管理體制改革也要求經(jīng)濟(jì)、政治和社會管理各項(xiàng)體制的改革同步推進(jìn)。黨政部門權(quán)力的對接，如何進(jìn)一步整合黨政部門，是下一步大部制改革中必須思考的問題。深層次的政治體制改革若不能跟上，大部制改革就會事倍功半，或是徒有其表。當(dāng)前在操作層面上，尤其要解決執(zhí)行力問題，防止出現(xiàn)

60、歪嘴和尚念經(jīng)的情況，落點(diǎn)就在各級官員身上，因此干部選拔制度和政績考評制度的改革也勢在必行。,部門一“大”就藥到病除?,根據(jù)目前的觀察，大部制改革的動力是高層的政治強(qiáng)力干預(yù)，制度的內(nèi)生需求尚不明顯。“制度的種子如果沒有深植于倫理道德文化的土壤，可能長不大，也可能發(fā)生變異。同時(shí)還有個(gè)依法行政的問題，大部制改革須以法律的修改完善為先導(dǎo)，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為背景的許多部門，行政法規(guī)必須進(jìn)一步歸并、取消。”,部門一“大”就藥到病除?,早在1998年的機(jī)構(gòu)

61、改革中，就提出了國家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序法定化的設(shè)想。現(xiàn)在每個(gè)部門都有自己的政策法規(guī)，如果要合并必然涉及相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整，因此最佳方式是法律先行。比如《能源法》即將通過，如果成立能源部，我們就可以通過法律界定來規(guī)范機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系，這既是防止部門周期性分合的保障，也是依法治國的要求。,八、2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,根據(jù)黨的十七大和十七屆二中全會精神，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)

62、行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會管理和公共服務(wù)部門。,2008年的改革,（一）合理配置宏觀調(diào)控部門職能。國家發(fā)展和改革委員會要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，集中精力抓好宏觀調(diào)控。財(cái)政部要改革完善預(yù)算和稅政管理，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善公共財(cái)政體系。中國人民銀行要進(jìn)一步健全貨幣政策體系，

63、加強(qiáng)與金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，維護(hù)國家金融安全。國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、中國人民銀行等部門要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系。,八、2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,（二）加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)。設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。將國家發(fā)展和改革委員會的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)及機(jī)構(gòu)，與國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會的核電管理職責(zé)進(jìn)行整合，劃入該局。國家能源委員

64、會辦公室的工作由國家能源局承擔(dān)。不再保留國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)。,2008的改革,（三）組建工業(yè)和信息化部。將國家發(fā)展和改革委員會的工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)，國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會核電管理以外的職責(zé)，信息產(chǎn)業(yè)部和國務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)，整合劃入工業(yè)和信息化部。組建國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理。不再保留國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院信息化工作辦公室。 

65、60;  （四）組建交通運(yùn)輸部。將交通部、中國民用航空總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)，整合劃入交通運(yùn)輸部。組建國家民用航空局，由交通運(yùn)輸部管理。國家郵政局改由交通運(yùn)輸部管理。保留鐵道部，繼續(xù)推進(jìn)改革。不再保留交通部、中國民用航空總局。,八、2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,（五）組建人力資源和社會保障部。將人事部、勞動和社會保障部的職責(zé)整合劃入人力資源和社會保障部。組建國家公務(wù)員局，由人力資源和社會保障部管理。不

66、再保留人事部、勞動和社會保障部。    （六）組建環(huán)境保護(hù)部。不再保留國家環(huán)境保護(hù)總局。    （七）組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。不再保留建設(shè)部。    （八）國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。,八、2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,改革后，除國務(wù)院辦公

67、廳外，國務(wù)院組成部門如下：    中華人民共和國外交部、中華人民共和國國防部、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、中華人民共和國教育部、中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部、中華人民共和國工業(yè)和信息化部、中華人民共和國國家民族事務(wù)委員會、中華人民共和國公安部、中華人民共和國國家安全部、中華人民共和國監(jiān)察部、中華人民共和國民政部、中華人民共和國司法部、中華人民共和國財(cái)政部、中華人民共和國人力資源和社會保障部、

68、中華人民共和國國土資源部、中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國交通運(yùn)輸部、中華人民共和國鐵道部、中華人民共和國水利部、中華人民共和國農(nóng)業(yè)部、中華人民共和國商務(wù)部、中華人民共和國文化部、中華人民共和國衛(wèi)生部、中華人民共和國國家人口和計(jì)劃生育委員會、中國人民銀行、中華人民共和國審計(jì)署,八、2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,改革受到的限制：1.市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展2.公民社會發(fā)育3.民主法治建設(shè)4.政府行為規(guī)

69、范,順德的改革,第一，順德打破了黨政部門分立的狀況，將黨政部門“聯(lián)動”起來建立大部門?！包h政聯(lián)動”是順德大部制改革的一大特色，黨政聯(lián)動模式的取向是黨政合一，統(tǒng)籌考慮了黨委、政府、人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少了層次，提高了效率，順德區(qū)按照這種模式把政府職能分為政務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)三大類型，將原來41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)中職責(zé)相同、相近、相關(guān)的部門“合并同類項(xiàng)”，有機(jī)統(tǒng)一整合為16個(gè)，黨委、紀(jì)檢機(jī)構(gòu)6個(gè)；政府機(jī)構(gòu)10個(gè)。如宣傳部和