子女教育問題

1、進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策及其執(zhí)行中的問題分析進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策及其執(zhí)行中的問題分析摘要：如今進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題在現(xiàn)實(shí)中還存在著諸多問題。必須通過相關(guān)教育政策體系完善與政策有效執(zhí)行的過程才能解決。本文歸納了相關(guān)核心政策及其執(zhí)行過程中存在的主要問題，并從政策運(yùn)行的角度對(duì)問題成因進(jìn)行了分析。關(guān)鍵詞：教育政策政策體系進(jìn)城農(nóng)民工子女政策執(zhí)行問題分析一、進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策體系分析（一）政策背景：政策理念的改變。農(nóng)民工子女教育問題是與上

2、世紀(jì)80年代后期農(nóng)村勞動(dòng)力大流動(dòng)緊密聯(lián)系在一起的。當(dāng)時(shí)，面對(duì)被稱為“民工潮”的農(nóng)民工大規(guī)模進(jìn)城，國(guó)家曾三令五申嚴(yán)格“限制”農(nóng)民工的大流動(dòng)，因此，隨父母進(jìn)城的農(nóng)民工子女在城里接受教育也就處于一種被“限制”的境地。20世紀(jì)90年代中期后，進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量再度爆發(fā)式增長(zhǎng)，從“單身進(jìn)城打工”為主到“舉家遷徙”趨勢(shì)顯著，其子女隨遷人數(shù)急劇增加。但由于缺乏相關(guān)教育政策的有效保障，農(nóng)民工子女“入學(xué)難”問題十分突出，農(nóng)民工子女在流動(dòng)中失學(xué)情況嚴(yán)重。199

3、6年4月，原國(guó)家教委印發(fā)《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，在京、滬等省市進(jìn)行試點(diǎn)。其中“差別對(duì)待”的政策取向十分明顯。2001年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，首次正式提出流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問題的解決“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”為基本途徑；《意見》比較充分地顯現(xiàn)了“以人為本”與“追求公平”的教育政策理念，也因此成為當(dāng)前解決農(nóng)民工子女教育問題的權(quán)威政策文本。縱觀農(nóng)民工子女教育政策的

4、演變過程，我們可清晰地分析出對(duì)待農(nóng)民工子女教育政策理念的變化：由80年代中后期的“限制”，到90年代“差別對(duì)待”，直到新世紀(jì)以《意見》為標(biāo)志的新政策突出了“以人為本”的核心思想?？梢哉f，讓農(nóng)民工子女接受“平等教育”的政策理念已經(jīng)成為新時(shí)期眾多政策文本指導(dǎo)思想的核心內(nèi)容。政策的新理念凸顯了國(guó)家對(duì)大量流動(dòng)兒童中的弱勢(shì)群體——進(jìn)城農(nóng)民工子女教育問題的聚焦關(guān)注，體現(xiàn)了各級(jí)政府解決這一社會(huì)難點(diǎn)問題的信心和決心。但同時(shí)，我們必須清晰地看到，政策理念

5、的進(jìn)步并不能完全說明問題的必然解決。事實(shí)上，“以人為本”的政策理念在政策制定者腦海中的樹立，只是使農(nóng)民工子女教育問題的解決具備了一個(gè)必要條件。從政策學(xué)的視角來看，問題能否真正解決，解決到什么程度還要依賴切實(shí)可行的政策體系的確立，尤其需要對(duì)相關(guān)政策的有效執(zhí)行過程作為保證。（二）政策解讀：現(xiàn)行政策體系中的“欠缺”問題農(nóng)民工子女的義務(wù)教育工作，是關(guān)乎“社會(huì)穩(wěn)定”以及“我國(guó)城市化進(jìn)程”的社會(huì)問題，而不僅僅是一個(gè)“教育問題”。問題的解決，應(yīng)該也必

6、須首先以一定政策體系的建立為基礎(chǔ)。但從農(nóng)民工子女義務(wù)教育相關(guān)政策來看，其體系尚顯薄弱；從政策執(zhí)行的角度分析，現(xiàn)有的政策要達(dá)到較好效果，其體系還有很多欠缺之處。1.政策文本欠缺明晰的操作方案設(shè)計(jì)《意見》的中心內(nèi)容是“以流入地政府為主”、“以全日制公辦中小學(xué)為主”解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題。缺乏了明晰的操作方案或政策落實(shí)的細(xì)則，農(nóng)民工子女教育政策的各類執(zhí)行人員，只對(duì)執(zhí)行任務(wù)負(fù)責(zé)，而不對(duì)執(zhí)行效果負(fù)責(zé)，教育政策執(zhí)行的責(zé)任未能落實(shí)到具體的機(jī)構(gòu)

7、或人員，政策執(zhí)行的任務(wù)實(shí)際上處于無(wú)人承擔(dān)的局面。一言以蔽之，各地在貫徹執(zhí)行以《意見》為農(nóng)民工子女教育政策的過程中還存在著許多現(xiàn)實(shí)問題。這些問題主要可概括為政策執(zhí)行簡(jiǎn)單化傾向以及由此導(dǎo)致的政策執(zhí)行效果不盡如人意的狀況。（二）政策執(zhí)行“簡(jiǎn)單化”的成因分析任何教育政策在被采納后，政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)落實(shí)該政策就要經(jīng)歷一系列的活動(dòng)過程。沒有教育政策執(zhí)行的準(zhǔn)備、實(shí)施以及反饋的過程就很難以較好的效果落實(shí)政策。在這里我們要面對(duì)的問題是，農(nóng)民工子女教育政策遭

8、遇了“簡(jiǎn)單化”執(zhí)行的問題，這一定有其深層次的原因，也必然引發(fā)相應(yīng)的后果。1.流入地政策資源不足的困擾農(nóng)民工子女教育政策的執(zhí)行需要充足的政策資源保障。政策資源既包括經(jīng)費(fèi)資源、人力資源，也還包括權(quán)威資源。從流入地政府的角度分析，流入地接納外來進(jìn)城農(nóng)民工子女的能力是有一定限度的，這種限度突出地表現(xiàn)在流入地執(zhí)行政策的經(jīng)費(fèi)、人力資源是有限度的。農(nóng)民工子女教育政策的落實(shí)沒有充足的財(cái)力、物力投入，流入地教育主管部門就無(wú)法有效配置資源，“流入地政府財(cái)政

9、部門要對(duì)接受進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補(bǔ)助”、“切實(shí)減輕進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女教育費(fèi)用負(fù)擔(dān)”等規(guī)定就無(wú)法得到根本落實(shí)。人力資源不足是困擾政策落實(shí)的另一個(gè)重要因素。實(shí)際上，流入地教育管理部門、學(xué)校教師等人員都按著區(qū)域教育發(fā)展的規(guī)劃業(yè)已配置完畢，農(nóng)民工子女“爆發(fā)式”增長(zhǎng)和頻繁的流動(dòng)性都給流入地相應(yīng)人員的充足配置帶來了巨大的困難，也使得當(dāng)前的政策執(zhí)行面臨著管理人員和學(xué)校教師相對(duì)不足的困境。當(dāng)前有的地方政府“指定部分學(xué)校招收農(nóng)民工子女”，

10、而區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校不對(duì)流動(dòng)兒童“全部開放”也一定程度是由于資源不足的“無(wú)奈之舉”。2.流入地政策執(zhí)行組織不甚明確的影響組織準(zhǔn)備工作是政策貫徹執(zhí)行得以保證的基礎(chǔ)，確定政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政策執(zhí)行的首要任務(wù)。但在涉及到教育、公安、衛(wèi)生等多部門落實(shí)農(nóng)民工子女教育政策的過程中，相當(dāng)一部分地區(qū)沒有建立專門機(jī)構(gòu)，而是采取教育主管部門某個(gè)科室（一般是業(yè)務(wù)科室）“代管”落實(shí)的做法。由于缺乏專門的組織機(jī)構(gòu)，這就造成了不同層次的部門、人群“都在執(zhí)行政策”卻無(wú)人負(fù)責(zé)的

11、現(xiàn)象。3.流入地利益相關(guān)群體對(duì)政策的認(rèn)同程度普遍偏低的阻礙農(nóng)民工子女教育政策的實(shí)施，會(huì)影響流入地區(qū)域內(nèi)諸多群體的利益?！皟蔀橹鳌鄙婕暗搅肆魅氲刎?cái)政、教育等部門，也涉及到了當(dāng)?shù)亟逃Y源的重新分配問題。政策涉及的利益相關(guān)群體諸多，況且《意見》首次打破了原有戶籍制度的約束，由流入地政府負(fù)起“原本和自己沒有多大關(guān)系的農(nóng)民工子女教育的責(zé)任”，政策價(jià)值取向與眾多的政策執(zhí)行人員、利益相關(guān)人員（如城市學(xué)生家長(zhǎng)群體）的認(rèn)識(shí)差異很大。所有這些因素，都在政策