基于戰(zhàn)略思維的稅收征管戰(zhàn)略管理研究.pdf

1、稅收征管戰(zhàn)略管理是借助戰(zhàn)略管理工具，通過改良稅收征收領(lǐng)域的決策程序和稅務(wù)機(jī)關(guān)的組織管理運(yùn)作方式，以提高征管效率為目標(biāo)的一種全方位的過程管理模式。學(xué)術(shù)界對征管戰(zhàn)略的研究尚無完整統(tǒng)一的框架貢獻(xiàn)，本文嘗試構(gòu)建包括征管戰(zhàn)略要素分析和內(nèi)容分析的全新的稅收征管戰(zhàn)略管理研究體系，并結(jié)合當(dāng)前征管實踐的難題，提出新時期我國稅收征管戰(zhàn)略實踐的改革思路。希望這樣全方位的征管戰(zhàn)略管理框架系統(tǒng)，能夠?qū)ξ覈愂照鞴芄ぷ魈峁┯行У母牧纪緩健?本文總體上分為三

2、個部分。 第一章，稅收征管戰(zhàn)略管理的理論基礎(chǔ)。首先介紹了新公共管理運(yùn)動的出現(xiàn)，和在其引導(dǎo)下的公共部門戰(zhàn)略管理的興起，為稅收征管改革呈現(xiàn)了可以借鑒的良好范式。其中簡要闡述了戰(zhàn)略管理的概念，提出政府部門戰(zhàn)略管理主要是為了適應(yīng)環(huán)境變化、提高組織效率。隨后重點論述了公共部門引入戰(zhàn)略管理機(jī)制的必要性以及借鑒戰(zhàn)略管理思維變革稅收征管的意義。在認(rèn)可征管戰(zhàn)略管理價值的基礎(chǔ)上，分析了“稅收戰(zhàn)略管理”與“稅收征管戰(zhàn)略管理”兩個范疇的區(qū)別與聯(lián)系。稅收

3、戰(zhàn)略管理是對稅制構(gòu)建到稅款征收這一整體稅收管理進(jìn)程的總體規(guī)劃和全面布局，“稅收征管戰(zhàn)略管理”其實是“稅收戰(zhàn)略管理”中“執(zhí)法戰(zhàn)略管理”的那一部分，因而受總體稅收戰(zhàn)略管理的統(tǒng)帥和領(lǐng)導(dǎo)，稅收征管戰(zhàn)略規(guī)劃只能在既定的稅制和稅法框架內(nèi)進(jìn)行。 第二章，基于戰(zhàn)略思想的稅收征管戰(zhàn)略管理框架。這一部分主要對稅收征管戰(zhàn)略的要素結(jié)構(gòu)和內(nèi)容體系進(jìn)行了分析。 稅收征管戰(zhàn)略的要素分析。這部分研究的是對征管戰(zhàn)略構(gòu)建實施發(fā)揮作用的所有靜態(tài)因素，分為戰(zhàn)略

4、主體、客體和環(huán)境三個方面。 按照各個主體在稅收征管戰(zhàn)略過程中參與方式以及與公共權(quán)力聯(lián)系的緊密程度，本文將稅收征管戰(zhàn)略主體劃分為稅務(wù)機(jī)關(guān)、體制內(nèi)的相關(guān)主體和體制外的相關(guān)主體。其中，稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方政府的影響力最大也最直接。征管戰(zhàn)略的制定和實施由稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)的戰(zhàn)略管理小組和各級管理人員具體操作。地方政府通過稅收競爭和稅收任務(wù)制約稅收總量目標(biāo)，容易扭曲征管戰(zhàn)略的運(yùn)行。稅收征管戰(zhàn)略的客體研究討論的是稅收征收管理戰(zhàn)略解決的問題是什么，作用對象

5、又是誰的問題，包括稅收征管人員、稅收法律制度、稅收征管觀念、稅務(wù)征管業(yè)務(wù)流程、稅收征管機(jī)構(gòu)、稅收征管技術(shù)和稅收征管手段七個方面。 征管戰(zhàn)略的環(huán)境要素分為外部環(huán)境和內(nèi)部資源要素兩部分。前者提出一定的客觀要求、戰(zhàn)略實施氛圍和外部規(guī)范來限制征管戰(zhàn)略的運(yùn)行方向，涉及經(jīng)濟(jì)、法律、制度、行政和文化五方面；后者主要指稅務(wù)征收系統(tǒng)內(nèi)部現(xiàn)有的人員素質(zhì)、部門之間的關(guān)系和物質(zhì)狀況等，側(cè)重于影響稅收征管戰(zhàn)略的運(yùn)行過程本身。 稅收征管戰(zhàn)略的內(nèi)容分

6、析。本文把稅收征管戰(zhàn)略的內(nèi)容分為征管目標(biāo)戰(zhàn)略、征管模式戰(zhàn)略和征管細(xì)分戰(zhàn)略三部分。它們分別體現(xiàn)稅收征管戰(zhàn)略不同角度的內(nèi)涵，對它們進(jìn)行區(qū)別和獨立的研究，有利于為征管變革尋求更好的思路。 稅務(wù)機(jī)關(guān)組織使命和稅收征管戰(zhàn)略目標(biāo)是征管目標(biāo)戰(zhàn)略的兩大內(nèi)容。稅務(wù)機(jī)關(guān)的組織使命設(shè)定為“構(gòu)建和諧融洽的稅收征納關(guān)系”，隨后進(jìn)一步明確了稅務(wù)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)、社會形象，稅收工作的價值觀念等問題，為征管戰(zhàn)略樹立起基本航標(biāo)。征管戰(zhàn)略目標(biāo)是組織各項稅收征管工作和

7、確立稅收征管模式的具體依據(jù)，也是判斷稅收征管活動執(zhí)行度和有效性的標(biāo)準(zhǔn)。該部分首先辨析了“稅收戰(zhàn)略管理目標(biāo)”與“稅收征管戰(zhàn)略目標(biāo)”的關(guān)系，指出二者存在稅制內(nèi)容和實踐手段上的差異。接著總結(jié)了長期以來對于征管目標(biāo)唯稅收任務(wù)論和唯稅收調(diào)控論的錯誤認(rèn)識。稅收征管戰(zhàn)略目標(biāo)是一個多元的有機(jī)構(gòu)成體系，本文專門構(gòu)建的征管戰(zhàn)略目標(biāo)系統(tǒng)圖，總共歸納了五個層次的目標(biāo)。最高兩個層次分別從宏觀和中觀的層面，概述了稅收征管需要達(dá)到的目的和總體變革期望，后三個層次從微

8、觀角度量化了具體的工作任務(wù)，同時也作為績效考核的指標(biāo)而存在。正是這樣層層推進(jìn)的目標(biāo)體系保證了征管工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。 稅收征管模式是超脫于各項具體的征收管理，卻對基礎(chǔ)工作起著領(lǐng)銜制約作用的整體征管形態(tài)和征管運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前對稅收征管模式的戰(zhàn)略部署是：“以多元申報、集中征收和信息技術(shù)為基礎(chǔ)，實行屬地化管理和集約化稽查。”我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡客觀要求申報方式必須因地制宜，形式靈活多樣。對稅收事宜的集中審核和統(tǒng)一辦理，能夠精簡稅收成本提

9、高征管效率。而計算機(jī)技術(shù)的應(yīng)用和網(wǎng)絡(luò)平臺的建立，可以降低人工辦稅過程中的資源浪費(fèi)和出錯率，便于交叉稽核聯(lián)合控管的執(zhí)行。推行屬地化管理，旨在打破“條塊”結(jié)合的征管體制，減少稅務(wù)機(jī)構(gòu)同一套配置的重疊設(shè)置和重復(fù)、交叉管理。實行集約化稽查，更加重視對偷逃稅行為的打擊和震懾，稽查對象的選擇更分重點，推行市級的“一級稽查”，不斷提升稽查管理的科技含量和效率。稅收征管細(xì)分戰(zhàn)略，是按照征管活動的特殊職能與權(quán)限范圍，構(gòu)造征管戰(zhàn)略的子系統(tǒng)，集中資源、突出重

10、點，進(jìn)行專門對象的管理。根據(jù)征管工作的側(cè)重面，稅收征管戰(zhàn)略被劃分為10個子戰(zhàn)略，每個局部統(tǒng)帥征收管理某一方面的任務(wù)。本文主要論述了各個功能型細(xì)分戰(zhàn)略之間的關(guān)系和新時代征管改革賦予它們的內(nèi)容，幾乎涵蓋了征管工作所有的重點難點問題。細(xì)分戰(zhàn)略專業(yè)化的管理將極大地提高征管工作的科學(xué)保障度。而由于“一刀切”的征管方式并不適應(yīng)我國分稅制和稅源結(jié)構(gòu)千差萬別的國情，本文認(rèn)為按行政管理和區(qū)域情況劃分征管細(xì)分戰(zhàn)略意義重大。某一征管戰(zhàn)略的制定實施，只能在該戰(zhàn)

11、略管理機(jī)關(guān)的轄區(qū)范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，它對上級主管稅務(wù)部門的征管戰(zhàn)略要有支持補(bǔ)充和細(xì)化的作用，對下屬稅務(wù)機(jī)構(gòu)自主執(zhí)行的征管戰(zhàn)略要有統(tǒng)帥控制的宏觀影響力，既要保持垂直系統(tǒng)內(nèi)不同征管戰(zhàn)略的和諧兼容，更要避免征管戰(zhàn)略的覆蓋面出現(xiàn)漏洞。有人認(rèn)為征管戰(zhàn)略涉及面廣，體系復(fù)雜難建，應(yīng)由國稅總局全權(quán)負(fù)責(zé)。本文對這種觀點進(jìn)行了剖析，認(rèn)可其值得肯定的地方，更明確了地方稅務(wù)機(jī)關(guān)制定轄區(qū)內(nèi)征管戰(zhàn)略規(guī)劃的必要性。 第三章，我國當(dāng)前稅收征管面臨的難題與戰(zhàn)略改革思路。

12、 本文首先分析了現(xiàn)有征管模式的缺陷和現(xiàn)行總體征管戰(zhàn)略的實踐難題。 現(xiàn)階段“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強(qiáng)化管理”的稅收征管模式，在近年的征管實踐中顯示了越來越多的缺陷，主要體現(xiàn)在：①缺乏規(guī)范執(zhí)法的內(nèi)控機(jī)制；②稅源監(jiān)控管理乏力；③稅務(wù)稽查達(dá)不到預(yù)期效果；④信息化建設(shè)成本高，效用低。這是因為我國征管模式的設(shè)置還缺乏戰(zhàn)略思維，往往根據(jù)一些現(xiàn)實問題和表面現(xiàn)象，就征管論征管而組織確立。因此出

13、現(xiàn)了征管模式內(nèi)容表述不夠準(zhǔn)確、清晰，和很多片面化、模式化的認(rèn)識。征管實踐常常在發(fā)現(xiàn)問題后才東拼西補(bǔ)，執(zhí)行起來相當(dāng)不易。 而從全局高度統(tǒng)領(lǐng)我國現(xiàn)行征管實踐的全面的稅收征管戰(zhàn)略，是國稅總局在2003年下發(fā)的《2002年-2006年中國稅收征收管理戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》。這份受聯(lián)合國開發(fā)計劃署資助的研究報告，是我國目前相對完整、具有一定先進(jìn)性的征管戰(zhàn)略實施計劃。這個征管戰(zhàn)略項目的實施，使我國的征管執(zhí)法環(huán)境在過去幾年逐漸優(yōu)化，征管績效大幅提升。

14、但是，時至今日，戰(zhàn)略綱要的落實程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠讓人滿意?，F(xiàn)行征管戰(zhàn)略的執(zhí)行過程中，以偏概全，對征管局部進(jìn)行孤立化變革的現(xiàn)象還很嚴(yán)重，很多細(xì)化的工作和配套建設(shè)沒有做，片面追求數(shù)字效應(yīng)的情況也很多。一些新型的征管技術(shù)和手段往往只豎起了架子，空有形式而不能發(fā)揮實際功效，這些問題使征管戰(zhàn)略的作用只能得以局部化顯現(xiàn)。針對上述征管戰(zhàn)略實踐中的問題，本文提出從征管戰(zhàn)略方案的實體內(nèi)容和征管戰(zhàn)略管理的過程兩方面進(jìn)行修正完善。就征管工作的內(nèi)容來看，應(yīng)該重點

15、加強(qiáng)以下四部分的管理：①重點打造信息化建設(shè)；②優(yōu)化稅收征管組織形式；⑧建立完善的監(jiān)督制約機(jī)制；④構(gòu)建有效的稅收服務(wù)體系。在征管戰(zhàn)略管理過程中需要注意的問題，一是征管戰(zhàn)略的制定，要遵循與國情相適應(yīng)的原則，權(quán)利制約原則和多元化的原則；二是設(shè)定科學(xué)的征管戰(zhàn)略管理評價標(biāo)準(zhǔn)，包括評判目標(biāo)的一致性、環(huán)境的協(xié)調(diào)性與戰(zhàn)略的可接受性；三是實行與征管戰(zhàn)略相關(guān)的配套改革，首先提出了當(dāng)前制約征管戰(zhàn)略發(fā)揮效用的因素，進(jìn)而指出必須健全完善統(tǒng)一的稅收法律體制，建立學(xué)

16、習(xí)型的稅務(wù)機(jī)關(guān)，鑄造新型的稅收文化；最后尋求征管戰(zhàn)略構(gòu)建方法上的突破，營造征管戰(zhàn)略變革的氛圍，制定有效的征管戰(zhàn)略支持方案，促進(jìn)征管戰(zhàn)略制定與戰(zhàn)略實施的融合。 本文的創(chuàng)新之處在于： 第一，我國當(dāng)前研究將戰(zhàn)略管理機(jī)制引入稅收征管領(lǐng)域的理論非常稀少，學(xué)術(shù)界缺乏對于征管戰(zhàn)略概念和要素結(jié)構(gòu)的清晰認(rèn)識。本文嘗試給出了“稅收征管戰(zhàn)略管理”的完整定義，并闡述了“稅收戰(zhàn)略管理”的內(nèi)涵，辨析了二者的關(guān)系，為征管戰(zhàn)略工作的范疇做出了合理界定。

17、同時，對征管戰(zhàn)略進(jìn)行了靜態(tài)要素的劃分，從征管戰(zhàn)略的主體、客體和環(huán)境研究三方面強(qiáng)化了征管戰(zhàn)略的理解，為基于戰(zhàn)略思想的征管工作規(guī)劃打下了理論基礎(chǔ)。 第二，學(xué)術(shù)界尚無有關(guān)稅收征管戰(zhàn)略完整統(tǒng)一的框架貢獻(xiàn)，本文根據(jù)不同的角度區(qū)分了稅收征管戰(zhàn)略三個層面的內(nèi)容，構(gòu)建出包含稅收征管目標(biāo)戰(zhàn)略、稅收征管模式戰(zhàn)略和稅收征管細(xì)分戰(zhàn)略的三位一體的全方位的戰(zhàn)略系統(tǒng)，基本涵蓋了稅收征收管理工作的全部。其中，對于征管細(xì)分戰(zhàn)略的構(gòu)建和相互關(guān)系的梳理是本文的一大亮