水污染治理中地方政府策略性行為分析

1、<p>　　水污染治理中地方政府策略性行為分析</p><p>　　摘要：政府作為水污染治理的主導者，是影響治理效果的關(guān)鍵?；趯Φ岢厮诘胤秸卫硭廴镜男袨檫壿嬔芯?，發(fā)現(xiàn)地方政府盡管采取許多措施積極應對，但由其復雜動機產(chǎn)生的策略性行為卻仍然導致了一定程度治理“失靈”。通過對復雜動機與行為的因果性分析，提出從外部改進約束體制的建議，以期能夠改善政府策略性行為，完善水資源治理制度建設(shè)。 </p&

2、gt;<p>　　關(guān)鍵詞：水污染治理；滇池；策略性行為 </p><p>　　中圖分類號：F2文獻標識碼：A文章編號：16723198（2014）07003803 </p><p>　　近年來水污染事件頻發(fā)，嚴重影響了人民生活以及經(jīng)濟的健康發(fā)展。學界集思廣益，從工程技術(shù)，法律法規(guī)等多個方面進行了有益的探究，但在政府治理行為方面的研究文獻卻很少。由于水污染治理的主導者通常是地方

3、政府，所以探討政府治理行為對解決水污染問題有很大意義。本文從政府策略性行為的角度，通過研究應對水污染治理這類非顯著政績時地方政府執(zhí)行政策的行為特征，以解釋滇池水污染治理的“失靈”。 </p><p>　　1策略性行為解釋框架 </p><p>　　策略性行為是與正式的制度規(guī)范、主流意識導向的行為結(jié)果存在一定偏差的的行為表現(xiàn)。它與人們按照慣常的邏輯，由因果性做出的程序性行為相不同，但這種行為

4、本身也具有其內(nèi)在的邏輯和產(chǎn)生機理。認識策略性行為可以從兩方面理解：（1）是指與受主流意識影響的程序性行為有一定程度偏差；（2）是指由多種激勵因素相互作用造成的結(jié)果。要探討策略性行為的產(chǎn)生首先要認識行為主體的特征。 </p><p>　　公共選擇理論把經(jīng)濟學中的“經(jīng)濟人”假設(shè)引入官僚政治理論。經(jīng)濟學中的“經(jīng)濟人”假設(shè)是指當一個人在經(jīng)濟活動中面臨若干不同的選擇機會的時候，總是傾向于選擇能給自己帶來更大經(jīng)濟利益的那種機

5、會，也就是說該理論認為人是理性的利己主義者。安東尼?唐斯把傳統(tǒng)以來如同“黑箱”式的官僚行為邏輯生動的展現(xiàn)在世人的面前，對官僚行為做了極具說服力的動機因素研究。唐斯把主要的影響動機劃分為9種，其中“純”個人利益表現(xiàn)的動機有權(quán)力、收入、聲望、便利、安全；“混合”動機表現(xiàn)為個人忠誠、精通工作的自豪感、為公共利益服務的渴望、對特定行動計劃的承諾。作為治理主體的地方政府表現(xiàn)出很強的“經(jīng)濟人”特征，并且擁有以上所列的種種動機，但在不同情形下反映的程

6、度各殊。 </p><p>　　地方政府的職能活動開展需要有不同的部門進行專業(yè)分工完成不同領(lǐng)域工作，負責具體執(zhí)行的部門與上級就構(gòu)成了代理人與委托人的關(guān)系。委托代理理論是建立在非對稱信息博弈論的基礎(chǔ)上的。非對稱信息指的是某些參與人擁有，但另一些參與人不擁有的信息。當存在“專業(yè)化”且分化明顯時就可能出現(xiàn)這樣一種特殊關(guān)系，在這種關(guān)系中，代理人由于占有信息方面的絕對優(yōu)勢而受到委托人的委托以代表委托人行動。在政策執(zhí)行過程中

7、代理人由于直接開展工作，掌握了大量的現(xiàn)場信息。在這種信息不對稱的情況下，委托人如果沒有建立起有效的監(jiān)督機制，缺乏約束的代理人會利用自身的信息優(yōu)勢謀求自身利益最大化，使委托人利益受損，或使委托任務向違背委托人真實意愿的方向發(fā)展。 </p><p>　　大量的實踐表明，純個人利益在地方政府的政策執(zhí)行行為中起主要作用，例如地方政府在落實中央政策文件精神并與中央政府互動的過程中就表現(xiàn)在追求地方領(lǐng)導人政績和地方經(jīng)濟數(shù)據(jù)增長

8、這兩方面。對于污染治理這類考核比重輕，無硬性要求，難以量化的任務則采取避重就輕的策略性行為選擇。 </p><p>　　2地方政府治理滇池水污染的措施 </p><p>　　滇池位于我國西南部，被譽為“高原明珠”，是我國第六大淡水湖，同樣也是是我國污染最為嚴重的三大內(nèi)陸湖泊之一。自“九五”計劃始，長期被列于“三湖三河”國家重點治理名單，時至今日仍然未能摘掉這個“典型”的帽子。長久以來黨中央

9、以及國務院都密切關(guān)注滇池治理工作的開展，地方政府在上級指定任務的壓力下采取了一些措施來回應。 </p><p>　　2.1制定規(guī)劃設(shè)計防治滇池污染 </p><p>　　滇池流域地區(qū)污染治理自1996年以來，已經(jīng)執(zhí)行了三期五年計劃，目前正處于“十二五”計劃實施的過程中。國家層面制定的與水污染治理有關(guān)的規(guī)劃文件包括《國家環(huán)境保護“九五”規(guī)劃》至《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》，《重點流域水污染

10、防治規(guī)劃2011-2015》，《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》等。地方政府在中央文件精神的指導下結(jié)合滇池流域?qū)嶋H情況制定有《滇池流域水污染防治“九五”計劃及2010年規(guī)劃》、《滇池流域水污染防治“十五”計劃》、《滇池流域水污染防治“十一五”計劃》以及《滇池流域水污染防治規(guī)劃（2006-2010年）補充報告》和《滇池流域水污染防治“十二五”規(guī)劃》等地方性規(guī)劃文件。 </p><p>　　2.2出臺法律文件指導水源保護 &l

11、t;/p><p>　　“無規(guī)矩不成方圓”，如果缺少了法律法規(guī)強有力的指導與約束作用，所有保護滇池水源的行動將成為“無源之水，無本之木”。《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》等從國家法律層面闡明了污染治理的重要意義。省政府依據(jù)國家法律規(guī)定，從滇池水治理與保護的實際出發(fā)制定了《云南省滇池保護條例》和《云南省環(huán)境保護工作手冊》。 </p><p>　　2.3增加項目資金投入流

12、域整治 </p><p>　　滇池流域整治項目已經(jīng)歷幾個五年計劃，“九五”期間完成投資25.3億元；“十五”期間投資31.7億元（含完成“九五”續(xù)建項目投資9.38億元）?！笆晃濉逼陂g計劃投資183.3億元。而在2011年5月6日的“十二五”滇池治理工作會上宣布了《滇池流域水污染防治“十二五”規(guī)劃》初稿已經(jīng)完成，在此期間內(nèi)的治理總投資計劃超過往年累加值，高達420.14億元。 </p><p

13、>　　資料來源：《滇池流域水污染防治“十二五”規(guī)劃編制大綱》。在上級指導監(jiān)督的壓力下，地方政府開展了全方位，多方面的行動，但是滇池水的治理還是出現(xiàn)了“年年籌劃，年年‘愁’”的狀況。據(jù)云南省環(huán)保廳發(fā)布的云南省2012年環(huán)境狀況公報顯示：滇池草海水質(zhì)類別為劣Ⅴ類重度污染，未達到水環(huán)境功能要求（Ⅳ類）；滇池外海水質(zhì)類別為劣Ⅴ類重度污染，未達到水環(huán)境功能要求（Ⅲ類）。究其治理“失靈”的主要原因，在于政府積極應對污染治理的同時自身有意或者無

14、意做出的策略性行為，正是這些策略性行為的產(chǎn)生極大阻礙了治污活動的有效開展，制約了治理效果的良性變化。 　　3滇池水污染治理過程中的政府策略性行為分析 </p><p>　　3.1政績考核誘致的目標替代 </p><p>　　職位的晉升能給官員帶來更多的資源，包括權(quán)力，聲望和收入等等。長久以來地方政府領(lǐng)導的晉升指標主要以GDP作為依據(jù)，各級官員的晉升之路往往是由上級根據(jù)官員的政績表現(xiàn)來決定

15、，上級對下級的考核往往起著一票否決的作用。在保護環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟兩者激烈的矛盾下，地方政府通常傾向于選擇發(fā)展經(jīng)濟，忽視環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，究其背后的原因不外乎上級手中這決定晉升的一票正是以經(jīng)濟數(shù)據(jù)作為量化考核指標。一旦這一票的考核指標從GDP變成了其他指標，下級官員們將轉(zhuǎn)換目標，以新的考核指標作為任務導向。本文統(tǒng)計了滇池從2005年到2012年各個季度反應水質(zhì)變化情況的營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)（指數(shù)低則水質(zhì)較好）可以佐證這一目標替代規(guī)律。 </p

16、><p>　　圖2滇池營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)值 </p><p>　　數(shù)據(jù)來源：七彩云南保護網(wǎng)站：http：//www.ynepb.gov.cn/zzjg/。圖中2008年前滇池水營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)還處于高位運行，之后開始逐漸回落并穩(wěn)定于指數(shù)值70附近。探究水質(zhì)變化的原因，可以發(fā)現(xiàn)這其中貫穿著行政力量的影子。從2008年起，在市委書記主導下提出了“治湖先治水、治水先治河、治河先治污、治污先治人、治人先治官”的

17、治理思路，市政府推行《滇池流域主要河道綜合環(huán)境控制目標及河（段）長責任制管理辦法（試行）》，俗稱“河長制”?！吧现?9位市級領(lǐng)導，下至滇池流域12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，都有具體的責任和相應的考核目標……把生態(tài)環(huán)境指標作為干部政績的硬指標，堅決實行‘一票制’?！笔形瘯浽谑屑壦奶装嘧尤w成員擴大會議上如是說。由于上級將滇池治理的成效作為下級的主要政績考核指標，下級各個部門才表現(xiàn)出團結(jié)有效的協(xié)同落實治理任務。用心整治后的滇池水體以及多條入湖河道有了歷史

18、性的改善，曾經(jīng)污濁不堪的水域出現(xiàn)了“水清、草長、魚游”的自然生態(tài)景象?？梢酝埔娨坏┦玛P(guān)晉升的這一票標準變化，官員們又將追求新的目標。 </p><p>　　3.2“經(jīng)濟人”動機驅(qū)使的收入擴大 </p><p>　　地方政府的收入擴大化不僅增加了本級財政的可支配收入，也為主要領(lǐng)導貢獻了經(jīng)濟數(shù)據(jù)。獲取資金的渠道主要有兩種，其中之一是對滇池水資源的使用征收費用。1988年舊版的《滇池保護條例》中

19、提到過關(guān)于滇池收費的概念。在第五章三十三條“對滇池水資源實行有償使用，受益地區(qū)、單位、個人應當繳納水資源費，水資源費的征收辦法按國家和省的規(guī)定辦理。整治滇池的資金，除收取的滇池水資源費外，應廣開渠道籌集資金，地方財政還應撥出?？罱y(tǒng)一列入預算，?？顚Ｓ??！痹?012年修改舊有的《滇池保護條例》時，正式提出了征收滇池保護費的概念。據(jù)報道，在向云南省政府匯報“十一五”滇池治理情況及“十二五”滇池治理規(guī)劃編制時，時任昆明市市長建議，擬對滇池流域

20、2920平方公里范圍的五華、盤龍、官渡、西山、呈貢、晉寧6個縣區(qū)的酒店、旅社入住者，按每人每天10元的標準，征收滇池生態(tài)資源保護費。該收費引來普遍的質(zhì)疑，懷疑政府借治理之名，行增加地方收入之實。隨后昆明市方面對這項資源保護費征收的具體辦法避而不談。在2013年1月1日施行的新《滇池保護條例》中規(guī)定昆明市人民政府設(shè)立滇池保護專項資金，用于滇池的保護和治理，該條例意味著滇池水資源使用</p><p>　　另一種是通過

21、治污項目獲取國家財政支持。從“九五”計劃開始滇池水流域整治工程大大小小的項目陸續(xù)上馬，通過統(tǒng)計資料可以看出項目量不斷增加，同比增長率與同比增長速度也呈現(xiàn)增長趨勢。 </p><p>　　數(shù)據(jù)來源：《滇池流域水污染防治“九五”計劃》- </p><p>　　《滇池流域水污染防治“十二五”規(guī)劃綱要》。巨大項目量獲取了中央政府每年劃撥地方政府的專項資金以及政策指引下的銀行貸款等資金。吸引的資金貢

22、獻了地方政府的GDP數(shù)據(jù)，同時地方政府也獲得了巨額資金的財政分配權(quán)力。由于市民對治理滇池的呼聲越來越高，如果滇池水質(zhì)仍未達到治理目標，中央以及省級政府都不得不對治污活動繼續(xù)專項資金轉(zhuǎn)移支付。在傾向于收入擴大化的利益考量之下，地方政府必不能夠輕易放棄，滇池水污染治理則似乎順理成章的成為一張索取資金的憑證。 </p><p>　　3.3委托代理視角下的執(zhí)法失靈 </p><p>　　在上級與執(zhí)

23、行部門之間存在嚴重信息不對稱，在非對稱信息情況下，委托人不能觀測到代理人的行為，只能觀測到相關(guān)變量，這些變量由代理人的行動和其它外生的隨機因素共同決定，而這些測評變量都是由專業(yè)分工后的執(zhí)行部門向上級提供常態(tài)化數(shù)據(jù)作為參考，因此代理人對信息的壟斷加劇了信息的非對稱程度。在代理人行為的邏輯中一般具有“趨利”的特性，傾向于追求安逸，自我減負。滇池水域周圍形成了一大批造紙、化工、冶金、火電等需水量和污染量較大的產(chǎn)業(yè)集群，而根據(jù)《滇池保護條例》規(guī)

24、定滇池管理部門在滇池流域內(nèi)統(tǒng)轄開展水利、市政、漁業(yè)、航政、國土、規(guī)劃、環(huán)境保護、林政、風景名勝區(qū)管理、城市排水等方面的執(zhí)法工作，這勢必是一場十分耗時耗力的行政執(zhí)法活動。由于現(xiàn)行的績效考核制度尚無一些典型的指標對此類部門進行科學化考核，上級部門在執(zhí)法環(huán)節(jié)無法掌握有效信息監(jiān)管其行為活動，因此這些部門缺乏主動性和積極性開展治理工作。滇池管理部門的日常工作通常表現(xiàn)為簡單的維護和巡查，只有在發(fā)生突發(fā)性水事件以及應對上級檢查的時候演變?yōu)橐粓觥斑\動式

25、執(zhí)法”。代理人的行為邏輯還具有“避害”的一般特征。滇池管理部門在開展真正有效的執(zhí)法活動時面臨著一個巨大的阻力―</p><p>　　構(gòu)建多元主體治理模式。滇池水污染的治理模式表現(xiàn)為單一主體主導型，這也是國內(nèi)大多數(shù)地方政府水污染治理的慣用模式。這種單一結(jié)構(gòu)模式以政府作為治理的主體，政府的政策制定與行為選擇直接關(guān)系到治理活動的成敗得失，因此這種治理模式便暴露出了自身的巨大局限，即在單一主體治理模式下，政府的有限理性會

26、導致治理決策的失誤?，F(xiàn)代環(huán)境治理中的信息具有復雜性和多變性，這增加了政府獲得信息、存貯信息和處理信息的難度，致使獲取信息的成本高昂，作為“經(jīng)濟人”的政府基于成本收益分析考慮并不會為高昂的信息和摩擦成本付出代價，而信息的缺失，使得政府決策視野窄化，只能在有限信息的基礎(chǔ)上制定出自己認為合理但其實不一定有效的政策，因此在水污染治理過程中很容易出現(xiàn)“政府失靈”。單一主體治理模式的局限性引發(fā)了對多元主體參與的訴求。有許多民間人士，NGO組織和公司

27、都十分關(guān)注滇池的狀況，能夠為滇池的治理提供資金、技術(shù)、宣傳、保護等方面的支持，如果在滇池治理的過程中由政府引導，適當引入社會的力量，改變單一主體模式，引入多元化主體，讓每個主體樹立責任意識，同時互相監(jiān)督，勢必為治理過程帶來一股新的強勁動力。 </p><p>　　建立科學完善的績效考核制度。對地方政府主要領(lǐng)導的考核評價體系要在滇池水污染治理評價這一項設(shè)置較高的權(quán)重，評價要以治理的成效并作為重要參考標準。在處理上級

28、政府與執(zhí)行部門間的“委托-代理”問題時，首先需要將執(zhí)法活動和治理效果有機結(jié)合起來量化成可測數(shù)據(jù)作為委托人的控制基礎(chǔ)；其次要制定一套科學嚴格的獎懲責任辦法，對于達到指標考核的人員給予獎勵并記錄入檔案作為職級與職位晉升的重要依據(jù)，同時懲罰投機取巧不作為的人員，讓貪圖安逸的人得到警醒。 </p><p>　　完善監(jiān)督約束機制。對政府的約束主要來源于以下兩個方面：一是上級的監(jiān)督和考核；二是公民的訴求和監(jiān)督。政府擁有的強大

29、公權(quán)，如果缺少監(jiān)督制約必將成為難以馴服的“利維坦”。讓政務透明，敞開多元主體參與監(jiān)督政府行為的渠道，能夠弱化公權(quán)對人民利益的傷害程度。因此，滇池污染治理的政務內(nèi)容應當對市民作充分透明的公開，建立一套長期有效的多元主體充分參與的監(jiān)督機制，提供反向激勵。 </p><p>　　在滇池水污染治理問題上，地方政府的行為選擇決定了政策的效率高低與效果好壞。如果能夠約束地方政府策略性行為，使其自覺堅持資源節(jié)約與保護環(huán)境的基本

30、國策，在水污染治理的過程中堅持保護優(yōu)先，自然恢復為主的方針，探索建立滇池水資源的有償使用和生態(tài)補償制度，完善最嚴格的水資源管理制度，那么滇池水質(zhì)改善的目標將不再遙遠。 </p><p><b>　　參考文獻 </b></p><p>　　[1]黃新華.公共選擇理論中的官僚行為：性質(zhì)、治理及偏差[N].中國社會科學報，2009827（04）. </p>&

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