雇員制，無法繞開的難點

1、<p>　　雇員制，無法繞開的難點</p><p>　　在諸多有關(guān)勞務(wù)派遣的非議聲中，對于黨政機關(guān)、事業(yè)單位的某些領(lǐng)域、某些崗位，是否適合使用勞務(wù)派遣的用工形式，一直是輿論爭議集中之地。那么，勞務(wù)派遣制在這些領(lǐng)域還能走多遠(yuǎn)，用政府雇員制代替勞務(wù)派遣制的可行性到底有多大？要回答這個問題，就無法繞開政府雇員制這個亟待破題的難點。 </p><p><b>　　派遣制VS雇員

2、制 </b></p><p>　　政府雇員制又稱雇員制，是20世紀(jì)50年代聯(lián)邦德國為適應(yīng)政府組織彈性化、專業(yè)化的要求，而采取的公共行政改革措施。80年代后，美國、英國、澳大利亞、日本等國家，也紛紛根據(jù)本國實際進(jìn)行了本土化改造，針對某些特殊職責(zé)和專業(yè)性強的職位，實行了公務(wù)員合同制管理模式。 </p><p>　　由此可見，政府雇員制是政府以契約形式，聘用、管理某些專門技術(shù)人才及承

3、擔(dān)部分臨時性、勤務(wù)性工作人員的公共人力資源制度。它通過公開招聘和簽訂勞動合同的形式，界定、規(guī)范和調(diào)整政府與雇員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其主要目的是提升政府的行政效率，降低行政成本，為社會發(fā)展提供多樣化和高品質(zhì)的公共產(chǎn)品。從某種意義上說，政府雇員制和勞務(wù)派遣制，至少在“三性”這個問題上有很多相近之處。 </p><p>　　在一些國家的行政實務(wù)中，對政府雇員的范圍和對象有兩種理解：一種是廣義上的，即包括公務(wù)員在內(nèi)的所有

4、行政公務(wù)人員都稱為政府雇員；另一種是狹義上的，即政府從社會上直接招聘雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等專業(yè)人才，或打字、駕駛、維修、勤務(wù)等低端普通技能型務(wù)工人員。他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權(quán)力，而是按照雇傭合同享有權(quán)利、履行義務(wù)，在一定時間內(nèi)服務(wù)于政府某項工作或某一政府工作部門。 </p><p>　　在推行政府雇員制的德、美、英、澳、新等國家，政府雇員的人數(shù)大致占其行政公務(wù)人員隊伍的10%-2

5、0%。在我國，直到2002年才正式出現(xiàn)“政府雇員”這一稱謂，即吉林省政府率先出臺的《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》將政府雇員分為“一般雇員”、“高級雇員”、“資深高級雇員”三類，薪酬比照公務(wù)員平均工資的2-15倍，并設(shè)14個檔次。隨后，上海、無錫、武漢、長沙、珠海、深圳、揚州等市，也紛紛開始嘗試這一新型選才用人制度。 </p><p>　　“混合式”用人待遇差別明顯 </p><p>　

6、　目前，黨政機關(guān)、事業(yè)單位存在著多種用人方式。一種是編制內(nèi)用人方式，即公開招考、聘用的事業(yè)單位專業(yè)技術(shù) </p><p>　　人員和行政管理人員及占用編制的工勤人員等。這一部分人員按照《公務(wù)員法》以及《事業(yè)單位公開招聘工作人員的規(guī)定》等進(jìn)行管理，享受國家規(guī)定的工資福利待遇；另一種是編外用人方式，又可細(xì)分為三大類：（1）聘用（任）制用人。即用人部門或單位的所需人員按照國家及省有關(guān)聘用制或聘任制的規(guī)定，通過公開招聘，

7、以契約的形式聘用或聘任、管理。（2）勞務(wù)派遣用人。即勞務(wù)派遣服務(wù)機構(gòu)根據(jù)用工單位的需求，通過公開招聘，把考核合格的員工派遣到用工單位工作，派遣員工的一切工資福利待遇由用工單位每月一次性轉(zhuǎn)給派遣服務(wù)機構(gòu)或公司，由派遣服務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)支付，并繳納“五險一金”和對派遣員工進(jìn)行管理。（3）非全日制用人或勞務(wù)用人。即季節(jié)用人、項目用人、臨時用人等。 </p><p>　　在遼寧省人力資源和社會保障行業(yè)協(xié)會秘書長姬養(yǎng)洲看來，將這

8、么多用人方式混合在一起統(tǒng)一管理，將是一項巨大的考驗：第一，用人方式繁雜，管理無序。就目前看，編外人員的合法性還未明確，缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，實踐中對編外人員的管理方式已經(jīng)出現(xiàn)做法不一的混亂問題。 </p><p>　　第二，在崗待遇不平等，即人們常說的“同工不同酬”。編外人員不是以管理、技術(shù)、工勤等崗位為基礎(chǔ)建立勞動關(guān)系，而是以“身份標(biāo)簽”進(jìn)行管理。而用人單位則出于用工成本的考慮，對編外人員支付的勞動報酬普遍較低。

9、同時，還存在繳存比例低于實際收入等一系列問題。 </p><p>　　第三，編外人員職業(yè)發(fā)展空間受限。在專業(yè)技術(shù)職稱評定和管理職務(wù)晉升等事項上，編外人員不在評定范疇之內(nèi)。此外，編外人員在加入基層黨組織、工會，參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面，亦很難獲得均等機會。 </p><p>　　第四，人事、勞動糾紛投訴多。編外人員數(shù)量日趨增加，涉及到勞動合同簽訂、參加勞動保險及工資、福利、待遇等問題的投訴也越來越

10、多。由于相關(guān)法律制度和政策不夠完善，有關(guān)部門受理或處理上述問題的難度較大，編外人員的權(quán)益得不到及時、有效的保護，從而影響到了社會的和諧穩(wěn)定。 </p><p>　　姬養(yǎng)洲認(rèn)為，“編外人員的管理難題”將是我國人事制度改革中最突出的問題。通過完善法律制度和政策法規(guī)來規(guī)范管理，是黨政機關(guān)、事業(yè)單位深化人事制度改革的重要組成部分，而且涉及到黨政機關(guān)、事業(yè)單位機構(gòu)和人事制度改革深化的“頂層設(shè)計”，不僅是個現(xiàn)實問題，更是一個

11、長遠(yuǎn)問題。 </p><p>　　面對這些疑難雜癥，一些學(xué)者寄希望于用雇員制化解編外人員管理中的諸多難題。但政府推行雇員制的道路并非一帆風(fēng)順，學(xué)者們也沒有對此達(dá)成共識： </p><p>　　第一種觀點認(rèn)為，雇員制絕不是對現(xiàn)行公務(wù)員制度的補充，由于它尚處于試點階段且涉及人數(shù)較少，僅僅適用于機關(guān)事業(yè)單位的專門部門或勤雜和輔助性部門，其作用不可高估。 </p><p>

12、　　第二種觀點認(rèn)為，雇員制可以產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，即采取一種手段或措施，刺激一些人積極參與市場競爭，從而激活整個大環(huán)境。它有利于機關(guān)、事業(yè)單位建立人員“能進(jìn)能出”的動態(tài)機制，有利于克服因為工作職責(zé)不清而出現(xiàn)的相互推諉扯皮現(xiàn)象，還可以節(jié)約行政成本，減少財政開支。 </p><p>　　第三種觀點認(rèn)為，推行雇員制只是“權(quán)宜之計”。要解決黨政機關(guān)、事業(yè)單位的編外人員管理難題，根本是進(jìn)一步改革公務(wù)員制度。有人擔(dān)心政府雇員制

13、的推行會演變成一種新的、隱性的政府機構(gòu)和事業(yè)單位的人員膨脹現(xiàn)象，有人甚至認(rèn)為這有可能導(dǎo)致“閑著媳婦請保姆”。 </p><p>　　“混合用人”實屬無奈 </p><p>　　姬養(yǎng)洲認(rèn)為，應(yīng)對黨政機關(guān)、事業(yè)單位編外人員有一個客觀和清醒的認(rèn)識，它反映了黨政機關(guān)、事業(yè)單 </p><p>　　位在人事制度改革過程中對多樣化用人的客觀需要。 </p><

14、;p>　　首先，現(xiàn)行編制不能滿足工作和發(fā)展的實際需要。我國現(xiàn)行的黨政機關(guān)和事業(yè)單位依舊沿用二三十年前制定的編制標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會經(jīng)濟高速發(fā)展，尤其是黨政機關(guān)和事業(yè)單位改革漸入“深水區(qū)”，許多機關(guān)的人員編制非但沒有增多，反而有所減少，編外用人順勢而生。 　　其次，傳統(tǒng)的人事制度用人僵化、進(jìn)出口不暢，造成黨政機關(guān)、事業(yè)單位機構(gòu)臃腫、人浮于事。使用編制外人員，使用靈活、管理容易、聽話好用，且進(jìn)出口暢通，從而消除了黨政機關(guān)、事業(yè)單位人員能進(jìn)

15、不能出的人員包袱，增強了組織活力。 </p><p>　　第三，適應(yīng)了減輕負(fù)擔(dān)的實際需要。編外人員與編內(nèi)人員相比，人工成本低，可減輕單位的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。若采取外包或勞務(wù)派遣方式對編外人員進(jìn)行管理，還可以減輕或免除過重的管理成本。 </p><p>　　人事改革需邁出“艱難一步” </p><p>　　深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所副所長張定淮認(rèn)為，政府雇員制是通過引入市場機

16、制和契約理念，來滿足政府部門、事業(yè)單位對高端人才的需求并解決人才流動的問題。其成效如何雖還有待檢驗，但至少這種思路是值得肯定的。目前，政府雇員制還有很多問題需要在實踐中逐一破解。 </p><p>　　第一，由于雇員制有聘期限制，因此相對于公務(wù)員而言，雇員自身缺乏某種職業(yè)上的“長久安全”感。以深圳為例，《深圳市機關(guān)事業(yè)單位雇員管理實行辦法》規(guī)定：“雇員合同的期限由雇用單位根據(jù)雇員的崗位任務(wù)確定，但每一雇傭期最長不

17、得超過3年；合同期滿依據(jù)本辦法續(xù)簽合同的最多可以續(xù)簽2次，每一次續(xù)簽合同不得超過3年?！鳖愃七@樣的限期條款，可能會使政府雇員擔(dān)憂在其進(jìn)入中年后就業(yè)機會會大大減少，進(jìn)而影響雇員工作的積極性。 </p><p>　　第二，實行雇員制后，由于普通雇員在福利待遇上與公務(wù)員和事業(yè)單位職員的差距較大，因此會造成普通雇員心理上的不平衡。現(xiàn)在各地政府部門和事業(yè)單位在招聘雇員時的條件并不低，而公務(wù)員隊伍中的人員由于身處“保險箱”，

18、即使其工作表現(xiàn)不如雇員，卻仍然可以享受比雇員更為優(yōu)厚的福利待遇。在如今就業(yè)形勢緊張的情況下，很多年輕人出于短期謀生的需要暫時屈就，一旦有機會，他們就會另謀高就。這種狀況極易導(dǎo)致政府雇員制成為“職場跳板”。 </p><p>　　第三，許多領(lǐng)導(dǎo)干部對政府部門和事業(yè)單位的普通雇員存在偏見，因此在對雇員放心使用、大膽培養(yǎng)的問題上存在著某種程度的“歧視”。 </p><p>　　第四，如果在推行雇

19、員制的同時，繼續(xù)保留原有的事務(wù)性和輔助性部門公務(wù)員編制，注定會出現(xiàn)有些專家學(xué)者所擔(dān)憂的“留著媳婦請保姆”的現(xiàn)象，進(jìn)而使政府雇員制演變成一種新的、隱性的政府機構(gòu)和事業(yè)單位機構(gòu)臃腫的“催化劑”。 </p><p>　　就目前的現(xiàn)實來看，在黨政機關(guān)、事業(yè)單位推行雇員制還存在諸多障礙，因此勞務(wù)派遣制將成為這類機構(gòu)編外用人的主體，并有可能長期存在，而在當(dāng)前的輿論環(huán)境下，在政府中繼續(xù)使用編外人員，無論是“派遣制”還是“雇員制

20、”，都是人事改革的“艱難一步”，但這一步遲早都要邁出去。 </p><p>　　我們應(yīng)該積極地看到，從2008年1月1日施行的《勞動合同法》，到2013年7月1日施行的新修訂的《勞動合同法》，勞務(wù)派遣作為我國一種新的用人方式和制度，已經(jīng)上升到國家法律層面，并得以不斷健全。因此，按照《勞動合同法》的要求，大力推行并逐步完善勞務(wù)派遣制，已成為當(dāng)前和今后我國人事管理體制和制度改革的重要任務(wù)。從這些年一些地方政府的實踐看

21、，黨政機關(guān)、事業(yè)單位用工實行勞務(wù)派遣制度十分必要的，完全符合國家法律規(guī)定。 </p><p>　　在實行勞務(wù)派遣制的過程中，更要格外關(guān)注維護派遣員工的合法權(quán)益。一是勞務(wù)派遣機構(gòu)與被派遣勞動者必須訂立兩年以上固定期限勞動合同，按月支付勞動報酬；二是用工單位根據(jù)工作崗位實際需要與勞務(wù)派遣機構(gòu)確定派遣合同及派遣期限；三是注重保障被派遣員工享有與用工單位相關(guān)崗位員工同工同酬的權(quán)利，無同類崗位勞動者的，參照用工單位所在地相