民治時(shí)代尋找縣制的活力

1、<p>　　民治時(shí)代尋找縣制的活力</p><p>　　【摘要】古老縣制將會(huì)在民治時(shí)代再度煥發(fā)其勃勃生機(jī)，為我國更大、更復(fù)雜的組織化交往行為提供全新的管理手段。</p><p>　　【關(guān)鍵詞】民治時(shí)代；縣制</p><p>　　《史記》曾這樣記載：“十年，伐邽、冀戎，初縣之。十一年，初縣杜、鄭?！边@段文字所說的“十年”、“十一年”，為秦武公十年、十一年(分

2、別為公元前688年、公元前687年)“邽、冀”、“杜、鄭”，系四個(gè)地名，分別為今天甘肅省天水市的清水縣、甘谷縣和陜西省西安市的東南一帶和渭南市的華縣?！俺蹩h之”，指開始在那里設(shè)縣而治。這是我國信史中有關(guān)設(shè)縣而治的最早記錄。</p><p>　　這樣看來，自從秦武公十年(公元前688年)設(shè)縣以來，中國縣制的發(fā)展已經(jīng)歷了整整2700周年。按照呂思勉先生的說法，縣制是我國“國體”的一個(gè)重要發(fā)展階段，他把我國“國體”分為

3、三個(gè)階段，即部落時(shí)代、封建時(shí)代和郡縣時(shí)代。顯然，先生心目中的“國體”，與今天我們所謂“國體”的概念有所不同。順著先生的這種思路，在歷史的遞進(jìn)中似乎還可劃分出一種“政體”來，那便是自治時(shí)代。當(dāng)我們這樣將縣制置于中國“國體”發(fā)展的“大歷史”中考量的時(shí)候，既可發(fā)現(xiàn)縣制的貢獻(xiàn)，也可發(fā)現(xiàn)縣制的不足，并籍此生發(fā)縣制改革的思路。</p><p>　　每一種“國體”的出現(xiàn)，從其源頭看是偶然的，但從其過程看又是必然的。如果把部落制

4、作為人類大型的有組織生活的源頭，那么，封建制就是對部落制的一種超越。因?yàn)椴柯渲苹旧鲜茄壉疚坏?，而封建制在血緣統(tǒng)治前提下，不排除、有時(shí)甚至還保護(hù)不同地域的人群在分封地的生活和交往。而郡縣制又是對分封制的超越，它打破了皇親國戚間公設(shè)于制度上的裙帶關(guān)系，在一定程度上克服了“一人得道，雞犬升天”的制度模式，而把地方政權(quán)的管理委托給德才兼?zhèn)涞漠愋杖思伊侠怼Ｕ沁@種管理方式，打破了“龍生龍、鳳生鳳、老鼠生兒會(huì)打洞”的地方政權(quán)世襲機(jī)制。特別值得一

5、提的是，也是這種管理模式，才迫使當(dāng)權(quán)者不得不思忖如何選拔優(yōu)秀人才，以管理地方的問題。</p><p>　　在這種思考和渴望中，肇始于先秦的“農(nóng)戰(zhàn)取仕制”、風(fēng)靡于兩漢的“察舉制”以及興于隋唐、盛于宋元、衰于明清的“科舉制”，都在不同時(shí)代提供了源源不斷的人才，以管理地方事務(wù)和中央各部門事務(wù)。這種制度，無論中國固有的分封制，還是中世紀(jì)時(shí)期在歐洲盛行的世襲制，都不可同日而論。它們代表著彼時(shí)人類有組織生活的明顯進(jìn)步。特別是

6、科舉考試制，不僅在古代中國發(fā)揮了源源不斷地提供管理人才的作用，而且在“東學(xué)西漸”中被接引到西方，成為西方文官制度的重要靈感之一。如今一些西方文官制度的專家談到該制度時(shí)還不忘說：“你們(中國)是我們的先生，我們是你們的學(xué)生?！边@也怕是孫中山先生為何把考試權(quán)作為和立法、司法、行政、監(jiān)察并列的政體五大權(quán)力之緣由所在吧！</p><p>　　但不得不指出的是，在中國歷史上，縣制一經(jīng)產(chǎn)生，便和中央集權(quán)的皇權(quán)專制主義緊密掛鉤

7、?？h官直接受命于皇權(quán)，同時(shí)也俯首聽命于皇權(quán)。所以，以縣為主要單位的地方要員們，舉手投足只對上，不對下，直接向皇帝負(fù)責(zé)，不向蕓蕓眾生負(fù)責(zé)——哪怕他是七品芝麻官！因此，縣官只要想方設(shè)法能博得上級(jí)或九五之尊的笑逐顏開，就足以活靈靈、灑脫脫地做一位“好官”。至于地方民眾是否滿意，即便不能說其在所不問，至少也可說位居其次。</p><p>　　特別值得一提的是，作為縣制肇始地的秦國，在先秦諸國中更強(qiáng)調(diào)“中央集權(quán)”，削弱地方

8、分權(quán)；而秦統(tǒng)一中國后的秦代，則奠定了我國中央集權(quán)的大一統(tǒng)王朝。自茲而后，我國就如譚嗣同所言：“兩千年來之政，秦政也?！币踩缑珴蓶|所言：“百代多行秦政制?！鼻∏∈沁@種情形，使縣制在發(fā)揮了國家統(tǒng)一、政令暢通、歷史沿革相續(xù)、文化薪火相傳等重要?dú)v史作用的同時(shí)，也帶來了無窮無盡的問題。特別是它對地方積極性、主動(dòng)性的遏制，或者地方一旦坐大，覬覦皇權(quán)寶座而引發(fā)的“合久必分、分久必合”這類“周期率”問題，更是困擾一個(gè)大國可持續(xù)發(fā)展的根本原因之一。<

9、;/p><p>　　正是基于對縣制不足的這種反思，有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)要徹底否定郡縣制，建立全新的地方管理機(jī)構(gòu)。對此，我只部分地贊同，但對徹底廢除郡縣制(事實(shí)上，郡的稱謂和體制早已廢除)持保留意見。</p><p>　　之所以在形式上必須保留縣制的管理模式，一是在我國現(xiàn)有的地方建制中，縣制已然是地方政治制度最重要的內(nèi)容。這是因?yàn)榭h制乃是我國最重要的基層政權(quán)。盡管在縣之下尚有鄉(xiāng)，但無論從文化傳統(tǒng)而言，還

10、是從上下聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵性而言，作為基層政權(quán)的縣，比作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)都顯重要。二是在中國歷史上，縣制已然存在至少2700年，形成我國地方治理的重要文化傳統(tǒng)，也在我國中央和地方關(guān)系的變遷沿革中產(chǎn)生了無數(shù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。放棄縣制形式而在地方治理中再起爐灶、另辟蹊徑，除了經(jīng)濟(jì)上的得不償失、文化上的推倒重來之外，在政治上、思想上也很難叫人一時(shí)適應(yīng)。</p><p>　　然而，縣制改革要不要？我看還是必要的。我國臺(tái)灣的民主化進(jìn)程，