公共財政：政府宏觀經(jīng)濟政策的基本支撐點的論文

1、<p>　　公共財政：政府宏觀經(jīng)濟政策的基本支撐點的論文</p><p>　　公共財政：政府宏觀經(jīng)濟政策的基本支撐點的論文</p><p>　　1998年開始，面對日益嚴峻的經(jīng)濟增長壓力，我國政府采取了一系列加大刺激經(jīng)濟增長的宏觀經(jīng)濟政策，但現(xiàn)在看來，這些政策沒能阻止住經(jīng)濟的繼續(xù)下滑，即使考慮了正常的時滯因素，政策效應仍然不容樂觀。對此，人們也從不同角度提出了種種分析和假設。我們

2、認為，由于市場經(jīng)濟下政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控是一種公共行為，因而作為政府經(jīng)濟行為集中體現(xiàn)的財政是否公共化，是否是具備基本框架的公共財政，是直接間接影響宏觀經(jīng)濟政策效應大小的關(guān)鍵所在。據(jù)此反觀目前政策效應未能如愿的原因，公共財政的構(gòu)建進程慢于市場體系構(gòu)建發(fā)展的要求，是其中不容忽視的因素。因此，要確保我國宏觀經(jīng)濟的長期穩(wěn)定運行，經(jīng)濟運行的日益市場化必須伴隨著財政的公共化過程。</p><p>　　一、宏觀調(diào)控是公共財政的

3、基本職責所謂公共財政，指的是為彌補市場失效、向社會提供公共服務的政府分配行為或其它形式的經(jīng)濟行為。</p><p>　　市場失效即為市場難以有效配置社會資源，或無法正常發(fā)揮作用的狀態(tài)。由于這些失效狀態(tài)是在充分尊重市場機制對資源予以基礎性配置的前提下形成的，因而也就成為市場行為所無力彌補的失效，只能依靠諸如政府財政等的非市場性手段來解決。</p><p>　　其中，以蕭條與繁榮不斷交替出現(xiàn)為

4、基本特征的宏觀經(jīng)濟周期波動，便是市場經(jīng)濟與生俱來的典型缺陷之一。因為早在以自由競爭為標志的市場經(jīng)濟初期，這一周期性的循環(huán)就存在，只不過，那時的循環(huán)期限較長，波動幅度較小，不僅難以對整個資本主義制度和自由市場制度的成長構(gòu)成致命性破壞，恰恰相反的事實是，以經(jīng)濟危機不斷爆發(fā)為特征的周期波動還在一定程度上起到了淘汰落后和推動技術(shù)革新的作用，從而促進了經(jīng)濟發(fā)展，似乎成為市場經(jīng)濟機體新陳代謝的具體表現(xiàn)形式和積極效能的釋放過程。這種情況下的市場也就暫

5、時不可能對政府及其財政行為提出彌補失效的要求，反而以不干預的自由放任為最高原則。但經(jīng)濟周期波動并不因此而有任何絲毫的減弱，相反，作為潛在的問題和病灶一直隱伏在市場經(jīng)濟成長的背后。</p><p>　　以宏觀經(jīng)濟運行紊亂為突出體現(xiàn)的這一隱患隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展壯大日益明顯并嚴重起來，也就是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和規(guī)模的擴大，西方經(jīng)濟的波動周期開始顯示出期限愈益縮短，波幅愈益擴大，影響愈益加深，破壞愈益嚴重的態(tài)勢，最

6、終導致了本世紀30年代“大危機”的爆發(fā)。</p><p>　　“大危機”清楚地表明了，宏觀經(jīng)濟動蕩已成為對現(xiàn)存社會制度和經(jīng)濟制度的致命威脅，政府及其公共財政對此再也不可能聽之任之了，必須采取行動去彌補這一日益頻繁的市場失效。</p><p>　　正因如此，西方各國政府先后被迫放棄了傳統(tǒng)的經(jīng)濟不干預主義，紛紛轉(zhuǎn)向采用凱恩斯主義的經(jīng)濟政策主張，尤其是運用財政政策和貨幣政策對經(jīng)濟運行予以強有力干

7、預。 歷史經(jīng)驗表明，政府對宏觀經(jīng)濟運行的干預，是直接有利于整個市場的穩(wěn)定運行的，對社會的協(xié)調(diào)發(fā)展是必要的，因而也就成為現(xiàn)代政府為市場提供的最重要和最關(guān)鍵的公共服務。</p><p>　　與此相適應，20世紀的西方政府大規(guī)模擴張了活動范圍和內(nèi)容，傳統(tǒng)的“小政府”和“小財政”的主張和政策被“大政府”和“大財政”取而代之，政府財政的規(guī)模及其公共性也就更加突出，財政政策作為經(jīng)濟與政治生活的主要工具走到了政府宏觀調(diào)控決策的

8、最前臺。</p><p>　　在這一世界性背景下，我國正在建立的社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政模式，顯然是政府主導和干預型的，即運用財政政策手段平抑市場運行的周期波動應成為我國財政的基本職責。但不同于西方成熟市場經(jīng)濟的是，我國是一個處于不斷改革開放的轉(zhuǎn)軌型發(fā)展中國家，這也就決定了目前財政政策運作的如下特點及其決定的指導思想是不容忽視的：</p><p>　　首先，必須在市場的基礎上，以市場

9、所要求的范圍為財政政策措施設計與作用的最高限度。因為不同于傳統(tǒng)計劃劃經(jīng)濟體制的是，20年的改革開放已經(jīng)使我國經(jīng)濟的市場化有了很大進展，市場因素得到了全面培育與成長，市場體系日趨健全，市場作為配置資源的基礎手段已經(jīng)開始發(fā)揮作用，這種情況下出現(xiàn)的經(jīng)濟下滑與蕭條，已不同于傳統(tǒng)體制下的供給約束型短缺問題，而是需求約束型的“過剩”問題。這就意味著，我國目前的財政政策運作必須從市場經(jīng)濟的基本要求出發(fā)，不能繼續(xù)沿用傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的思維定式與政策措施框架

10、，必須認識到財政行為的非市場性，只能以其非市場行為去彌補現(xiàn)行經(jīng)濟中的不足，不能包辦市場活動甚至從事市場性的盈利行為，市場中的主要問題還是應由市場自我解決。</p><p>　　其次，財政的非市場性資源配置對于當前抑止經(jīng)濟下滑、走出困境以保持經(jīng)濟長期增長的作用更加突出。當前的經(jīng)濟蕭條意味著從整個社會來看，配置于市場領(lǐng)域的資源和要素已經(jīng)相對飽和，從而提供了一個良好契機，可以將部分資源和要素從一般性競爭領(lǐng)域撤出，轉(zhuǎn)投到

11、基礎設施和公用設施等非充分競爭領(lǐng)域。這對于仍屬于發(fā)展中國家的我國而言，不僅事關(guān)短期內(nèi)經(jīng)濟增長的刺激效應大小問題，更關(guān)系到今后經(jīng)濟的長期增長，因為通過財政政策對市場“過?！辟Y源的直接配置，將會大大改善基礎設施和公用事業(yè)的嚴重滯后狀態(tài)，況且，中國經(jīng)濟的進一步發(fā)展也確實到了依靠基礎設施大量投入來帶動的階段。</p><p>　　第三，當前財政政策的運作不可能是純西方式的公共財政思路。我國作為一個體制轉(zhuǎn)軌型國家的典型特征

12、就是，不僅市場因素在成長，計劃因素也還頑強地存在著，經(jīng)濟尚未真正全面市場化，財政尚未真正公共化。這決定了在設計我國目前財政政策措施時，應考慮到面對的是還很不健全完善的市場，因而不可能使用完全公共化的財政手段，更不可能照搬西方現(xiàn)有政策框架。</p><p>　　二、影響當前我國財政政策效應的因素分析：構(gòu)建公共財政框架的迫切性應當認識到，當前政府所采取的一系列財政政策措施，對維持經(jīng)濟增長是有一定積極效應的，但不可否認

13、的是，如果不予以整體思路上的改革，財政政策效應的種種弱化跡象會趨于嚴重，因為我國現(xiàn)實經(jīng)濟與財政體制中原本就存在著助長這種弱化效應的因素。</p><p>　?。ㄒ唬呢斦A設施的投資來看在市場經(jīng)濟下，公共財政作用于市場擴張的最為直接的政策手段不外乎增加公共支出與減少稅收，某種程度上講，公共支出運用的靈活性更大，而公共投資又是公共支出中最為靈活的。這也就是為什么我國首次遇到市場型經(jīng)濟增長問題時，財政政策運作的關(guān)

14、鍵內(nèi)容就是增大公共投資的根本原因所在。但值得注意的是，由于我國財政尚未完全公共化，因而也就導致了這一政策手段運用的某些缺陷：</p><p>　　1.財政投資的計劃性思維還強烈存在著，干擾著財政調(diào)控經(jīng)濟效率的改進?；A設施建設需要巨額資金投入，高速增長的我國更要求大規(guī)模的基礎設施建設投資。在市場經(jīng)濟下，基礎設施屬于一種“混合產(chǎn)品”，并非完全的純“公共產(chǎn)品”，其使用與消費可以部分地通過“收費”形式進行。</p

15、><p>　　這意味著，企業(yè)法人和私人資本也可以在一定程度上進入基礎設施領(lǐng)域運營。改革開放以來，由于我國國民收入分配大幅度向企業(yè)和私人傾斜，因而可以想信，只要政府政策得當，特別是賦予企業(yè)和個人資本應有的</p><p>　　獲利機會，就能夠引導民間對這些領(lǐng)域的投資。西方發(fā)展經(jīng)驗顯示，對基礎設施的投入并非主要依賴于政府財政資金，很大程度上依靠私人資本的逐步積累和投資，或者說，少量政府投入引導著更

16、大量的民間投資，如此投資格局經(jīng)過數(shù)百年時間便促成了穩(wěn)固完善的基礎設施體系，為經(jīng)濟長期增長和社會協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了牢靠堅實的基礎。面臨艱巨發(fā)展任務的我國，要想盡快縮短與發(fā)達國家的差距，就必須大大加快基礎設施體系予以健全完善的進程，只有這樣，才能在較長時間內(nèi)保持較為理想的經(jīng)濟增長速度，而要完成這一任務，除了政府不斷增加投入外，市場自身的投資將是最為基本的力量。也只有形成這樣的投資格局，財政政策對于引導全社會投資乃至抑止經(jīng)濟蕭條和啟動經(jīng)濟增長的效

17、力才能得到切實增強。</p><p>　　但令人遺憾的是，盡管從預算內(nèi)觀察，政府財政對基礎設施的投入份額確實處于下降狀態(tài)，即由1981年的50%下降到1997年的5.7%，財政在過去10年間對基礎設施的投資以年均4%的速度增長，遠遠低于年均20%的全部基建投資增幅。然而不容忽視的現(xiàn)象是，即使從包含全部社會固定資產(chǎn)投資在內(nèi)的情況看，國有經(jīng)濟投入占到52.5%，集體經(jīng)濟投入占到15.4%，非公有經(jīng)濟投入只有32.1％

18、（國家統(tǒng)計局，1998年），而且“非財政投入”穩(wěn)定性較差，在經(jīng)濟過熱時，盲目性的重復投入非常嚴重，不僅無助于結(jié)構(gòu)改善，反而加劇了宏觀經(jīng)濟的動蕩；而在從1997年開始的經(jīng)濟增長下滑甚至蕭條環(huán)境中，非財政或非國有或非公有投入不增反減，特別是非國有部門中的中小企業(yè)投資在1998年很可能是零甚至負增長（樊綱，1999年），只有財政通過公債發(fā)行增加的1000億元投入，以及通過政府行政安排從而以“準財政資金”方式放出的1000億元所謂配套銀行貸款。

19、現(xiàn)在看來，由于項目選擇的倉促與非科學性，以及缺乏充分必要的項目可行性分析、評估，致使2000億元財政或準財政投入的邊際效力日趨下降，又由于未能引起民間投入的增加而使其政策牽引效力或乘數(shù)效</p><p>　　由于我國目前經(jīng)濟增長下滑的主要原因并非私人消費需求不足，更主要的是由企業(yè)和私人因市場投資收益預期低迷所產(chǎn)生的投資需求不足 ，因而，如果能夠通過擴大財政投資引導企業(yè)和私人資本增加對基礎設施的投入，就能夠大大提高

20、財政投資的乘數(shù)效應，擴張財政政策的調(diào)控力度，不僅可以形成有效需求，還能夠通過有效供給的形成而進一步助長有效需求的增加。這應是當前我國財政政策設計的原則，也是摒棄傳統(tǒng)計劃管制思維意識而轉(zhuǎn)向真正的市場調(diào)控思路所必需的。</p><p>　　2.我國政府財力的嚴重不足限制著財政投資規(guī)模，從而影響其調(diào)控力度。由于基礎設施畢竟具有一定的“外部性”，公益性比較突出，因而即使可以在相當程度上依靠私人資本投資，也仍然需要財政的巨

21、額投入。為此，正如前述，目前的經(jīng)濟過冷，實際上提供了一個依靠赤字財政政策“擠出”部分資源和要素轉(zhuǎn)由政府直接投資的機會。然而，我國經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后，財政能夠集中的gdp本來就少，且因尚未建立起公共財政架構(gòu)，尤其是支出結(jié)構(gòu)未能理順和優(yōu)化，使財政對基礎設施投資處于一種力不從心的狀態(tài)，也就是，政府預算的空前困難嚴重制約著財政投資的擴張幅度，進而直接影響了財政政策效應。如1998年以來，亟需大幅度擴張有效需求，但由于我國財政赤字相對財政收支而

22、言已經(jīng)不小，從而使得通過增發(fā)國債支撐公共投資增加的途徑受到一定程度的限制。</p><p>　　（二）從財政增收的現(xiàn)實與潛力看1998年，我國在增發(fā)1000億元國債但實際只使用500億元的情況下，卻增收了1000億元的稅收。由于1998年財政赤字仍然比計劃擴大了500億元，它表明不僅這1000億元稅入確實增加了支出，而且財政還安排500億元債務收入用于公共投資。無疑，我國財政政策擴張了。</p>&

23、lt;p>　　但通常來說，其他條件不變時，增稅是實行財政緊縮的重要措施之一，因而經(jīng)濟衰退嚴重的情況下，即使不能減稅，至少也不應增稅。從這個意義上看，增稅是與當前積極財政政策意向相背離的。然而在我國的具體情況下，又不能簡單地依據(jù)教科書上的分析來看待1998年的增稅現(xiàn)象。20年來，在經(jīng)濟強勁發(fā)展的同時，政府預算尤其是中央預算卻日益陷入困難，“兩個比重”嚴重下降，中央預算的債務依存度逐步攀升，在90年代初經(jīng)濟過熱時由于沒能壓縮赤字和債務

24、規(guī)模，債務依存度不但沒有縮減反而持續(xù)上升，財政的債務壓力增大。當我國經(jīng)濟突然轉(zhuǎn)入較大幅度下滑態(tài)勢，需要財政政策充分發(fā)揮作用時，如此嚴重的財政困難必然極大地限制了其政策手段的選擇空間，突出的體現(xiàn)就是，進入了無法減稅而增支又遇到國債發(fā)行規(guī)模限制的窘境。</p><p>　　現(xiàn)在看來，以下兩點有關(guān)增稅的影響是值得注意的：</p><p>　　第一，進一步加大了企業(yè)的負擔。這些年來，一方面企業(yè)負擔

25、過重的呼聲不絕于耳，另一方面，我國企業(yè)稅收負擔不是重而是輕的實證分析又不時見諸報端。這是兩種實際并存的現(xiàn)象，即按現(xiàn)行稅制規(guī)定的稅負的確不重，但如若加上各種稅外收費，企業(yè)負擔又顯然過重，有時甚至到了企業(yè)無法忍受的程度。過重的企業(yè)負擔意味著企業(yè)需求的萎縮，尤其是對硬預算約束的非國有企業(yè)來說就更是如此。因而僅就刺激需求而言，也需要減輕企業(yè)負擔?？墒?，財政預算的極度困難又迫切需要增加稅收，其結(jié)果便是，經(jīng)濟運行在需要減稅的時候反而增稅了。如此，盡

26、管從綜合考慮來看增稅是合理的和必要的，但對于積極擴張性財政政策的消極影響也是不容忽視的。當然，就1998年增加1000億元稅收的另一面看，由于現(xiàn)行稅收管理等方面的原因，使得實際征收入庫的各類稅收低于按現(xiàn)行稅法規(guī)定的應征數(shù)額，從而使得1000億元稅收也并未就一定是純粹增加的，但在稅外收費未能得到實質(zhì)性清理之下完成的這1000億元稅收，對加重現(xiàn)有企業(yè)負擔是明顯無疑的。從長期來看，在尚未真正建立起公共財政之前，企業(yè)過重負擔的情況是不可能得到明

27、顯改善的，因為公共財政并非僅僅是一種財政形式的變化，更為重要的是，</p><p>　　第二，如果再進一步分析，不能排除這種可能，即增稅是政府計劃安排的直接產(chǎn)物而非既定稅法的自動執(zhí)行結(jié)果。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，最為重要的是以法律來規(guī)范、約束和界定政府與企業(yè)間的關(guān)系，而稅法在這方面的作用也是最為突出的，因為它不僅要求企業(yè)必須依法納稅，也同時要求政府依法課稅。如果政府隨意違背既定稅法征稅，就直接否定了企業(yè)的獨立市場主體

28、地位，此時的經(jīng)濟也就不可能是市場經(jīng)濟了。我國1998年的1000億元增稅是在沒有改變既有稅制與稅法規(guī)定的情況下進行的，因而就很難完全否認這不是行政手段的產(chǎn)物、不是計劃辦稅的結(jié)果，這也不能不反映出政府與企業(yè)的關(guān)系仍帶有非市場型色彩。問題是，當從未有過的市場型經(jīng)濟衰退驟然降臨之時，要求的也必然是市場型的政府宏觀經(jīng)濟政策干預，而政府與企業(yè)關(guān)系的非市場規(guī)范化卻使企業(yè)難以正常地對政府宏觀經(jīng)濟政策運作作出應有的反應，政策效應產(chǎn)生較大折扣的現(xiàn)象也就很

29、難避免?？梢娨婪ㄖ味惖闹匾?，而依法治稅只有在公共財政框架內(nèi)才能真正實行，因為公共財政是典型的法治化財政（張馨，1999年）。</p><p>　　（三）從財政的自動穩(wěn)定能力來看主要通過個人所得稅和社會保障制度來平抑經(jīng)濟運行的蕭條與過熱，是公共財政適應市場經(jīng)濟要求而具有的更加明顯的自動穩(wěn)定職能。因為，個人所得稅的超額累進稅率使得稅入在經(jīng)濟過熱時的增幅較快而抑制經(jīng)濟進一步過熱，在經(jīng)濟過冷時稅入慢于經(jīng)濟增幅而有助于經(jīng)

30、濟回升；社會保障制度下的濟貧支出和失業(yè)保險費支出在經(jīng)濟過熱時大幅度減少，經(jīng)濟過冷時大幅度增加，從而也具有促進經(jīng)濟回升或抑制經(jīng)濟衰退的作用。但是，由于我國目前尚未形成具有足夠覆蓋面和滲透力的個人所得稅與社會保障制度，更沒有相應靈活有效的運作機制，因而也就使財政調(diào)控談不上對于市場型經(jīng)濟衰退的自動穩(wěn)定功能，財政政策的靈活性與效力不僅由此大大縮減，這也同時大大加劇了財政通過直接對基礎設施投資刺激經(jīng)濟回升的壓力，致使我們看到的現(xiàn)象便是，突然陡增的

31、財政公共投資支出主要依賴于更大幅度增加的國債發(fā)行，以及稅收的行政性增加。</p><p>　　（四）從與貨幣政策的配合來看不難發(fā)現(xiàn)，當前我國財政政策與貨幣政策的投資配合仍然留有計劃經(jīng)濟的色彩。最明顯的例子是，1998年特地安排的1000億元銀行貸款，是作為對基礎設施1000億元財政專項投入的配套貸款，由此使這種銀行“配套”投資具有非常直接的財政性，即同樣是以政府計劃方式安排的，某種程度上也是一種財政政策運作。但問

32、題是，由于銀行的資金來源基本是各類市場主體的儲蓄，銀行信貸投放理應按自愿、安全、收益的原則營運，而不能再象計劃經(jīng)濟體制下那樣成為一種非市場性的財政安排。這意味著，我國當前的宏觀經(jīng)濟政策設計仍然需要進一步考慮到市場經(jīng)濟已有一定發(fā)展的現(xiàn)實。如果我們將這種基礎上的宏觀經(jīng)濟政策暫時稱為“市場型宏觀經(jīng)濟政策”，而將傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的政府政策稱作“計劃型宏觀經(jīng)濟政策”，那么，借用這兩種稱謂的以下幾點值得研究：</p><p&g

33、t;　　1.對于市場型宏觀經(jīng)濟政策運作來說，財政投資是政府可以直接安排和支配的，銀行投入則不能由政府直接安排和支配。盡管作為政府銀行的中央銀行的貨幣政策運作實屬政府行為，但市場型貨幣政策的運作應當獨立于財政政策。中央銀行可以通過購買國債擴張基礎貨幣供應量，從而配合財政政策的擴張，但中央銀行并沒有直接發(fā)放投資性貸款，投資性貸款的發(fā)放與否只能是商業(yè)銀行的市場決策行為，同財政與中央銀行的非市場行為并沒有直接的因果關(guān)系。而在計劃經(jīng)濟體制下，貨幣

34、政策從屬于財政政策，其操作直接配合著財政政策的擴張或收縮。我國宏觀經(jīng)濟政策的運作至今仍未能從這一傳統(tǒng)的體制框架和思想意識中完全擺脫出來，這固然是市場經(jīng)濟和公共財政制度沒能真正全面建立起來的反映，但不容否認的事實是，它導致了我國財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)運作的特有困難，因為在增加財政投資和銀行貸款均只是計劃安排的情況下，不會切實引起市場對政府宏觀經(jīng)濟政策的真實回應，財政與貨幣政策的乘數(shù)效應非常小，目前經(jīng)濟增長尚未有較大啟動不能與此沒有關(guān)系。

35、　　2.銀行信貸資本區(qū)別于財政投資的最主要一點就是其強烈的市場盈利性要求，這也決定了貨幣與財政政策的著眼點必須有所分工。即使當信</p><p>　　況且，在市場取向改革中的一種應有趨勢是，財政逐步走向公共化，中央銀行獨立于財政，貨幣政策獨立于財政政策，商業(yè)銀行成為獨立的市場運營主體。而政府繼續(xù)對國有銀行的信貸資金實行財政性使用，是與這一改革趨勢相背離的，至少它否定了貨幣政策的獨立性，不利于銀行改革以至整個經(jīng)濟改

36、革的深化；也不利于財政本身的公共化，因為政府之所以能夠以計劃方式安排銀行信貸投資，其根本原因就在于我國銀行是國有的，政府計劃安排銀行信貸活動的實質(zhì)也就與計劃經(jīng)濟時期政府以指令性計劃直接安排國營企業(yè)活動并無多大區(qū)別，而當包括國有商業(yè)銀行在內(nèi)的國有企業(yè)未能擺脫政府行政附屬物地位時，財政就無法成為真正的公共財政，非公共化的財政也就不可能不導致貨幣政策的走樣。</p><p>　　三、宏觀經(jīng)濟政策效應弱化的深層體制原因盡

37、管經(jīng)過了20年的改革，已經(jīng)明確了建立市場經(jīng)濟和公共財政的目標，但體制的根本轉(zhuǎn)軌尚未完全實現(xiàn)，計劃經(jīng)濟的影響仍然強烈存在，這不能不說是目前包括財政政策在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟政策未能實現(xiàn)預期效果的關(guān)鍵原因所在。</p><p>　　1、市場經(jīng)濟應是法律規(guī)范和保護下的契約經(jīng)濟，而我國經(jīng)濟的契約化程度還很低，法律對于市場正當活動的約束和保護能力還不強，這對于市場的啟動無疑是有著很大危害作用的?！叭莻焙豌y行惜貸等就是其典型表現(xiàn)

38、。欠債還錢原本是天經(jīng)地義的事情，但在體制不健全和缺乏相應法律保護的背景下，錢款的付出有時意味著白白送給對方，這大大加劇了人們付出貨幣的謹慎程度，使得許多原本可以成交的活動夭折。市場需求是通過貨幣支付實現(xiàn)的，人們不愿付出貨幣的本身也就意味著需求的萎縮。如果這種情況不予根本改變，即使在經(jīng)濟蕭條時公共投資有較大增加，市場反映也會比較冷淡；貨幣政策的計劃性擴張運作因遇到了商業(yè)銀行的“惜貸”抑制，也同樣難以有力地充分發(fā)揮作用。</p>

39、<p>　　值得強調(diào)的一點是，我國經(jīng)濟的契約化程度之所以較低，公共財政模式尚未形成是一個關(guān)鍵因素。其原因主要體現(xiàn)在：⑴規(guī)范和保護市場運行的正常與正當活動原本就是公共財政的重要內(nèi)容之一，也是政府向社會提供的最基本公共服務，或者說在市場經(jīng)濟條件下，政府只能是“裁判員”而不能充當“運動員”。⑵中央銀行獨立于財政，財政不能對銀行信貸資金的運用進行計劃安排，這是公共財政的最主要特色。⑶企業(yè)真正成為獨立的市場主體是公共財政模式得以建立

40、與運作的基礎。如果做不到這三點，公共財政模式也就難以真正確立，政府對企業(yè)的行政干預和企業(yè)間信用的弱化也就由此難以得到根本改觀，尤其是象經(jīng)濟不景氣時更加嚴重的“三角債”問題，并非僅僅是經(jīng)濟增長下滑所致，更主要的是國有企業(yè)尚未真正擺脫行政附屬物地位、仍在吃財政“大鍋飯”的具體體現(xiàn)，是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟現(xiàn)象在新形勢下的重演。在這種情況下，經(jīng)濟的契約化程度就不可能得到提高，市場秩序也就難以理順。</p><p>　　2、各地區(qū)

41、各部門的亂收費現(xiàn)象直接抑止了財政政策和貨幣政策擴張性運作對經(jīng)濟增長的應有啟動效應。因為亂收費不僅大幅度減少了企業(yè)可用于投資的自有資本積累，大幅度減少了農(nóng)村和內(nèi)地居民的可支配財力，甚至還形成了不堪的重負，從而使得中央財政與中央銀行即使增加較多投放，也難以有效地普遍刺激起社會投資與消費需求。亂收費顯然是一種非法律規(guī)范下的政府經(jīng)濟行為，屬于財政約束范疇，嚴重的亂收費現(xiàn)象也就與財政模式和制度有著內(nèi)在的聯(lián)系，至少說明此時財政行為的法治化程度較低。

42、由于法治化是公共財政模式的最主要原則，該種模式下的政府行為受到法律的直接約束和規(guī)范，亂收費現(xiàn)象得到根本杜絕。言外之意便是，當前影響財政政策效應的亂收費現(xiàn)象，也是缺乏公共財政制度框架的一種反映。</p><p>　　3、政府本位的約束，使得許多市場活動受到壓抑，而無法對宏觀經(jīng)濟政策作出有效回應。由于受以“國家本位觀”為支援自上而下的精英式路徑的束縛（鄧正來，1994年），我國的經(jīng)濟體制改革一開始是政府主導型的，某種

43、意義上講，沒有政府的主動行為和引導，也不可能有我國市場取向的改革。但需要注意的是，且不說今天的改革已到了必須關(guān)注社會力量的地步，就是已經(jīng)過去的20年改革實踐也充分顯示出，政府本身也是一個利益群體，各級政府各個部門往往都有自己的特殊利益，一旦整體利益和長遠利益與之相抵觸時，便難以保證整體利益和長遠利益總是和完全得到</p><p>　　尊重，也就是，政府并非時時處處都能明白無誤地代表整個社會的公共利益。因此，改革中

44、出現(xiàn)的許多問題都是與政府難以放棄自身特殊利益相聯(lián)系的，而且改革越到后期，對政府既有利益的觸動也就越大，政府也就越是難以正確對待本地區(qū)本部門內(nèi)的市場活動。這表明，要避免政府對市場的不應有干預，就不能只靠政府的自覺自愿，更主要的是應依靠市場和資本對政府行為的有效約束，以及作為這種約束現(xiàn)實化的法治化程度，政府財政的公共化將有助于這種約束的實現(xiàn)，因為政府的任何活動都必須有相應的財力保障，公共財政模式的建立可以使社會公眾能夠依靠政治程序控制和安排

45、著政府活動，從而能夠有效地限制政府干預市場的不正當行為。</p><p>　　4、公共財政的尚未建立，使得政府與市場的界限未能理清，政府仍然運用著計劃經(jīng)濟體制下的手段對市場運行予以調(diào)控。就當前最突出的“經(jīng)濟過?！眴栴}來說，我們認為，這是在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)未能適時提升、新經(jīng)濟增長點未能出現(xiàn)下的“過?！?，某種程度上是產(chǎn)品不適銷對路或質(zhì)次價高的另一種體現(xiàn)，如果這種結(jié)構(gòu)性的問題不解決，消費需求的啟動就很困難。在這種情況下，我國政

46、府宏觀調(diào)控的任務就不能僅僅是解決需求總量不足，還必須相應考慮供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改進。但這種調(diào)控定位只能是計劃經(jīng)濟體制下財政政策的著眼點，即那時的財政可以直接調(diào)節(jié)供給結(jié)構(gòu)與能力，但市場經(jīng)濟條件下財政政策手段的作用點只能是市場需求總量，并不具有直接調(diào)節(jié)市場供給的能力，況且結(jié)構(gòu)在很大程度仍是一個市場問題，非隨政府主觀意愿而任意改變的。由此看來，不僅使得目前財政政策運作摻雜著相當程度計劃經(jīng)濟色彩，而且使其陷入一種十分尷尬與被動的局面，簡言之就是，

47、結(jié)構(gòu)調(diào)整一直是作為財政政策的調(diào)控任務，但又沒有相應財力和政策手段來完成這種任務，反而有時助長著結(jié)構(gòu)的扭曲。</p><p>　　當然，這并不意味著市場經(jīng)濟下的財政政策對結(jié)構(gòu)調(diào)整就一點也沒有作用，但這種作用的顯現(xiàn)非短期內(nèi)所能奏效的。仍從目前“經(jīng)濟過?！笨矗捎谑窃诮?jīng)濟發(fā)展水平仍然很低的情況下出現(xiàn)的貧窮性質(zhì)的“過?！?，而非發(fā)達國家那種較高生產(chǎn)力發(fā)展水準下的“過剩”，因而就內(nèi)在要求著財政必須解決基礎設施的投入問題，以便

48、為經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展提供必不可少的基礎條件，這顯然是一種對國民經(jīng)濟整體結(jié)構(gòu)的改進。這當然也是基于基礎設施投資缺乏應有市場盈利能力而必須由財政承擔主要投資任務的考慮。問題是，短期內(nèi)無法有效解決的政府財力困難，意味著必須有大規(guī)模私人資本的投入，才能支撐起維持一定經(jīng)濟增長的基礎設施，然而市場的不健全又削弱著私人資本的投入程度。由此，就不能不產(chǎn)生上述財政政策運作中的公共投資問題。</p><p>　　總之，舊體制的影響與

49、約束仍是目前不容忽視的問題，因為它使得宏觀經(jīng)濟政策運作依靠計劃手段往往來得更為有效，而且思維定勢也使得人們常常情不自禁地使用計劃方式。但計劃手段的靈驗，也就意味著市場手段的失靈，這恐怕是目前為什么市場對政府宏觀經(jīng)濟政策反映遲鈍的關(guān)鍵原因之一。</p><p>　　四、建議性結(jié)論：推動公共財政框架的構(gòu)建進程是增強宏觀調(diào)控效應的關(guān)鍵通過以上理論分析，針對目前我國轉(zhuǎn)軌過程中的經(jīng)濟增長形勢，我們得出如下建議性結(jié)論：<

50、;/p><p>　　1、應將推動公共財政基本框架構(gòu)建進程置于向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中正確界定政府與市場間關(guān)系的高度來認識。公共財政作為一種財政模式，由于其非市場性與公共性，決定著政府行為只能在非市場領(lǐng)域中進行，或者說，只有作為彌補市場失效的機制存在時，財政對市場的整體有效運作才是有意義的，也才能使其本身的存在與發(fā)展有比較堅實的基礎，社會資源的配置才能在市場與政府兩種機制的相互協(xié)調(diào)作用下達到最佳狀態(tài)。也只有在公共財政模式下，社

51、會對政府政治與經(jīng)濟行為的公共性要求才最為強烈，而公共性的本身必須有足夠程度的公正性作為保障，沒有一定程度的公正性，就沒有公共性，可見，財政的公共化過程也是政府行為公正性的過程，公正性基礎上的公共性則是民主化的最核心內(nèi)容。在非市場領(lǐng)域內(nèi)活動、彌補市場失效以及決策行為的公共化、公正性與民主化，恰恰是確保市場經(jīng)濟健康發(fā)展所必需的。由此，推動公共財政基本框架的構(gòu)建，就不僅僅是一種財政體制的改革問題，更不僅僅是一個政府分配關(guān)系問題，而是一個如何正

52、確界定與處理政府同市場間關(guān)系的問題，是一個如何設計和把握宏觀調(diào)控原則與著眼點的問題，這不能不說是我國下一步改革中的關(guān)鍵問題，因為政府與市場的關(guān)系界定不清、處理不</p><p>　　2、必須將財政政策的設計原則建立在公共性基礎上。經(jīng)過20年的改革與發(fā)展，我國市場體系的培育已有相當?shù)幕A，市場作為配置資源的機制已逐步占據(jù)主要地位，最明顯的是，我國不僅呈現(xiàn)出產(chǎn)品與產(chǎn)品、企業(yè)與企業(yè)、部門與部門、地區(qū)與區(qū)間的市場競爭，所

53、有制之間的競爭也日益顯著，非國有或非公有經(jīng)濟實體在產(chǎn)值、利潤、消費需求、投資需求以及凈出口等方面均已超過國有或公有經(jīng)濟實體。這種情況下的財政政策以至于其它宏觀經(jīng)濟政策必須迥異于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下那種只為國有或公有經(jīng)濟服務的狀況，即要使包括財政政策在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟政策由傳統(tǒng)“國有經(jīng)濟政策”轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應經(jīng)濟增長格局與市場根本要求的“國民經(jīng)濟政策”，真正使其為全體市場主體提供“一視同仁”的均等化的公共服務，而不應有任何的歧視。只有如此，宏觀經(jīng)濟政

54、策才能起到“全面啟動經(jīng)濟增長”的作用，切實的政策效應才能充分顯現(xiàn)。否則，鑒于國有企業(yè)功能定位問題，仍然象傳統(tǒng)體制下那種將將大量財政投資與信貸資金通過計劃方式投放到現(xiàn)有國有企業(yè)或建立新國有企業(yè)，不僅不能使增長貢獻度已超過國有經(jīng)濟的非國有經(jīng)濟得到牽引，做不到全面有效地啟動經(jīng)濟增長，而且大量資源將在低效率的國有部門中消耗掉，難以形</p><p>　　這種公共性還要求，在當前必須盡快形成具有足夠覆蓋面和滲透力的個人所得

55、稅與社會保障制度，在使財政政策體現(xiàn)出均等公共服務的同時，形成與強化對經(jīng)濟衰退和過熱具有自動穩(wěn)定功能的相應靈活有效的運作機制，這對增強財政政策的靈活性與效力是非常迫切的。</p><p>　　3、增加的公共投資應當盡量著眼于那些具有純粹“外部性”的非市場盈利性項目上。正如前述，作為財政公共投資重點領(lǐng)域的基礎設施，相互間也有差別，其外部性、外溢性以及盈利性程度也較大不同，因而需要財政參與的程度也應有所差異。更為重要的

56、是，由于我國目前的政府財力相當有限，為了支撐規(guī)模并不大的公共投入就需要更大增長幅度的公債發(fā)行，債務的壓力意味著必須將有限的公共投入用在最能產(chǎn)生普惠效應的項目上；經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的特性以及非國有經(jīng)濟對增長貢獻度已超過國有經(jīng)濟的現(xiàn)實，也內(nèi)在要求旨在刺激全社會有效需求進而全面啟動經(jīng)濟增長的財政公共投資，必須置于對國有經(jīng)濟與非國有經(jīng)濟至少同樣有所正效用的項目上。這表明，當前通過增加國債發(fā)行支撐起的公共投資，應當投入到那些具有純粹“外部性”的非市場盈利性

57、項目上，除此之外的基礎設施項目，應盡量創(chuàng)造機制吸引非政府資本投入。如此，才能使財政政策在符合“公共性”原則的同時，也使一定財政投入起到盡可能大的需求引導作用。</p><p>　　4、財政政策的設計及其政策措施的實施必須充分尊重法治化原則。市場經(jīng)濟是法治化經(jīng)濟，這不僅僅是指市場主體的法</p><p>　　治化，還包括政府行為的法治化，這在我國當前經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌中顯得尤為重要，其中政府財政行

58、為的法治化是最為關(guān)鍵的，或者說，由市場經(jīng)濟決定并為之服務的公共財政是法治化財政，即政府財政活動和運作是在法律法規(guī)的約束下進行的，而政府預算法治化是財政行為法治化的基本途徑。這意味著，當前以下幾點需要格外注意：一是強化政府預算的法律性，杜絕沒有法律授權(quán)的財政收支活動，這對防止支解財政收支，集中必要財力加大對基礎設施投資，以及確保公共資金不被挪用等，是有積極意義的。二是強化政府預算的統(tǒng)一性，將一切必須納入預算的收支全部納入各級政府預算內(nèi)，尤

59、其是那些既脫離各級政府財政監(jiān)督又游離于市場約束的所謂“預算外”財力，必須分情況處理，屬于市場的歸屬市場，屬于政府掌握的，應通過法律形式納入政府預算，比如各種收費、政府基金等，以求理情企業(yè)負擔與市場秩序，為財政政策主動靈活效應的發(fā)揮奠定其碼的環(huán)境條件。三是強化稅法的嚴肅性，政府的稅收活動必須依據(jù)稅法規(guī)定行事，這既包括對稅入規(guī)模的掌握管理，也包括日常的稅收征管活動，尤其需要提醒的是，不宜再公開宣布高增長的稅收計劃，應實事求是地根據(jù)對經(jīng)濟增長

60、的預測和現(xiàn)行稅制來預測稅收收入情況，</p><p>　　5、運用財政政策必須充分考慮到經(jīng)濟日益金融化的現(xiàn)實以及金融風險防范的迫切性要求。經(jīng)濟金融化、金融自由化不僅是一種全球趨勢，更是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中經(jīng)濟市場化的突出體現(xiàn)，但需要注意的是，金融化在帶來資源配置快速高效化的同時，也使市場性與非市場生風險日漸集中，并潛隱到社會經(jīng)濟政治生活的各個層面。如果一個國家沒有足夠的金融風險防范與化解能力，就不可能保持持續(xù)穩(wěn)定而又健

61、康的經(jīng)濟增長?，F(xiàn)在看來，由于金融部門“外部性”及其影響的廣泛擴散性，致使政府財政在防范與化解金融風險方面具有舉足輕重的作用，可以說，沒有穩(wěn)實的財政基礎，就不可能建立起牢靠健康的金融市場機制，更不可能將金融風險控制在應有限度內(nèi)。這要求，除了必須正確界定政府與市場間的關(guān)系外，還應積極充實政府財政，設計與運用的財政政策必須考慮到對由金融部門“外部性”決定的消極影響的防范與化解能力。</p><p>　　總之，我國目前遇

62、到的經(jīng)濟增長過冷問題，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌是一個關(guān)鍵性的影響因素。正因如此，約束我國經(jīng)濟增長速度的，就不是純市場型因素，而是市場型與非市場型因素相互交融作用的結(jié)果。</p><p>　　我國目前財政政策和貨幣政策對于市場需求的作用，往往受到非市場因素的干擾乃至否定。如何針對體制轉(zhuǎn)軌的這一特點開展我國政府的宏觀經(jīng)濟政策運作，是我們所遇到的嶄新課題，也是前無古人的難題。為此，刺激市場需求拉動經(jīng)濟增長的宏觀經(jīng)濟政策運作，還必須