權(quán)力尺度對(duì)公共資源配置影響的時(shí)空分析——以交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展為例.pdf

1、政府在公共資源配置中發(fā)揮著重要的作用，這是由公共資源的外部性決定的。中央與地方政府關(guān)系對(duì)政府決策有著很大的影響，從而也在很大程度上影響著公共資源配置的效率。新中國(guó)成立后的前30年間，我國(guó)中央與地方政府關(guān)系總是在“集權(quán)——放權(quán)”的循環(huán)中徘徊，公共資源配置每每出現(xiàn)“一收就死、一放就亂”的低效率現(xiàn)象。改革開放以來(lái)，權(quán)力下放成為了調(diào)整中央與地方政府關(guān)系的主旋律，雖然在90年代中后期也進(jìn)行了分稅制、大型國(guó)有商業(yè)銀行垂直管理等權(quán)力上收的改革，但“一

2、放就亂”的問(wèn)題依然存在，其在交通領(lǐng)域表現(xiàn)突出。在我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展取得巨大成就的同時(shí)，各地在公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口的建設(shè)中也出現(xiàn)了“一哄而上”的現(xiàn)象，而相關(guān)的行業(yè)主管部門也未能高效發(fā)揮約束的作用，這導(dǎo)致了我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中的重復(fù)建設(shè)，交通債務(wù)占據(jù)較大比例的地方債務(wù)的膨脹等公共資源配置不合理的現(xiàn)象。由于交通基礎(chǔ)設(shè)施占據(jù)了大量的社會(huì)資源，故這些不合理現(xiàn)象勢(shì)必會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)較大的影響。對(duì)于此，已經(jīng)不可能再使用改革開放前大范圍

3、收權(quán)的方法來(lái)治理，因?yàn)槟且呀?jīng)被歷史證明是低效的。如何通過(guò)優(yōu)化中央與地方政府的權(quán)力分配來(lái)實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置已經(jīng)成為我國(guó)政府治理中的一個(gè)值得研究的重要課題。
　　權(quán)力是中央與地方政府關(guān)系中的一個(gè)核心概念。對(duì)于此概念，論文形成了如下三方面的認(rèn)識(shí):第一，論文通過(guò)對(duì)歷史的考察，發(fā)現(xiàn)新中國(guó)成立后的前30年間的收權(quán)與放權(quán)中的權(quán)力涵蓋了經(jīng)濟(jì)方面的大部分權(quán)力，這也給我們一種錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為權(quán)力要收就都得收，要放就都得放，把權(quán)力看成了一個(gè)不可分割的整體

4、。然而本文認(rèn)為權(quán)力應(yīng)該是分類的，無(wú)論討論中央集權(quán)還是向地方放權(quán)，都應(yīng)該是針對(duì)具體某項(xiàng)權(quán)力而言的，不應(yīng)籠統(tǒng)地認(rèn)識(shí)。其實(shí)，在同一個(gè)時(shí)期，中央與地方關(guān)系的變化往往是既有權(quán)力的下放也有權(quán)力的上收，并不是一個(gè)單向的過(guò)程，是一個(gè)雙向的過(guò)程，是一個(gè)權(quán)力尺度重組的過(guò)程。第二，時(shí)間和空間是物質(zhì)運(yùn)動(dòng)的兩個(gè)基本維度，從時(shí)空的角度來(lái)認(rèn)識(shí)權(quán)力的配置并結(jié)合上文中對(duì)權(quán)力進(jìn)行細(xì)分的觀點(diǎn)，有助于揭示中央與地方政府權(quán)力配置形態(tài)（如中央集權(quán)、權(quán)力下放、地方分權(quán)）的本質(zhì)以及發(fā)

5、現(xiàn)公共資源配置中中央與地方關(guān)系問(wèn)題的本質(zhì)原因。論文認(rèn)為權(quán)力是具有時(shí)空屬性的，權(quán)力的時(shí)空屬性集中體現(xiàn)為權(quán)力的時(shí)空尺度。權(quán)力的時(shí)空尺度包括了權(quán)力的空間尺度和權(quán)力的時(shí)間尺度，分別用于對(duì)權(quán)力的空間屬性和時(shí)間屬性進(jìn)行刻畫和度量。權(quán)力的空間屬性可具體為權(quán)力主體與客體的空間屬性。權(quán)力主體的空間屬性表現(xiàn)為其空間尺度，即權(quán)力主體有能力管轄的空間范圍。權(quán)力客體的空間屬性同樣表現(xiàn)為其空間尺度，即權(quán)力客體主要影響的空間范圍。以國(guó)家高速公路網(wǎng)的規(guī)劃?rùn)?quán)為例，該項(xiàng)權(quán)

6、力的主體為國(guó)家發(fā)改委和交通運(yùn)輸部，客體為國(guó)家高速公路網(wǎng)。主體、客體的空間尺度都是全國(guó)。權(quán)力的時(shí)間屬性也可具體為權(quán)力主體與客體的時(shí)間屬性。權(quán)力主體的時(shí)間屬性表現(xiàn)為其時(shí)間尺度，即權(quán)力主體可有效行使權(quán)力的時(shí)間范圍，例如，地方政府行政首長(zhǎng)的任期。權(quán)力客體的時(shí)間屬性也同樣表現(xiàn)為其時(shí)間尺度，即權(quán)力客體客觀存在的時(shí)間范圍，例如交通規(guī)劃的期限、地方政府所負(fù)債務(wù)的期限。第三，本文認(rèn)為對(duì)于中央集權(quán)、權(quán)力下放和地方分權(quán)的認(rèn)識(shí)不應(yīng)忽視權(quán)力的時(shí)空屬性。從時(shí)空視角

7、來(lái)看，“中央集權(quán)”是指某種權(quán)力的全部或大部分屬于空間尺度為全國(guó)的主體?！皺?quán)力下放”是指在地方行政首長(zhǎng)任免權(quán)主體的空間尺度為全國(guó)的前提下，某種權(quán)力的全部或大部分所屬主體的空間尺度由全國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤健！暗胤椒謾?quán)”則是指在地方行政首長(zhǎng)任免權(quán)主體的空間尺度為地方的前提下，某種權(quán)力的全部或大部分所屬主體的空間尺度由全國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤剑粗醒雽⑾鄳?yīng)權(quán)力下放到由民選產(chǎn)生的地方政府。
　　基于以上認(rèn)識(shí)，論文運(yùn)用運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、時(shí)空經(jīng)濟(jì)理論建立了

8、基于權(quán)力時(shí)空尺度的理論框架，分析了不同的中央與地方政府間的權(quán)力配置形態(tài)對(duì)公共資源配置的影響機(jī)理?？傊?，論文的主要內(nèi)容與結(jié)論包括如下幾個(gè)方面:
　　第一，通過(guò)回顧前人研究、梳理相關(guān)文獻(xiàn)，論文發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的中央與地方關(guān)系理論分析框架大多在應(yīng)該中央集權(quán)還是權(quán)力下放上爭(zhēng)論，對(duì)于解決“一收就死、一放就亂”的問(wèn)題缺乏指導(dǎo)意義。第一代“財(cái)政聯(lián)邦主義”理論指出，根據(jù)受益的空間范圍，政府提供的公共產(chǎn)品可分為全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。全國(guó)性公共產(chǎn)品

9、由地方政府供給則會(huì)產(chǎn)生正外部性，這容易導(dǎo)致在其供給過(guò)程中地方政府的搭便車行為，進(jìn)而導(dǎo)致全國(guó)性公共產(chǎn)品供給的短缺，而中央政府能夠把全國(guó)性公共產(chǎn)品的正外部性內(nèi)部化，故中央政府應(yīng)負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品的供給。地方性公共產(chǎn)品的有效供給需要滿足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求，而中央政府的決策往往會(huì)導(dǎo)致供給的同一性，無(wú)法考慮到各個(gè)地方的不同偏好。與中央政府相比，地方政府更接近地方公眾，更加了解當(dāng)?shù)毓姷男枨?，故地方政府?yīng)負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的供給。但第一代“財(cái)政聯(lián)邦主義

10、”理論有一個(gè)默認(rèn)的前提，即政府以整個(gè)社會(huì)福利最大化為目標(biāo)。然而，公共選擇理論已經(jīng)證明，政府是由政府官員組成的，其利益目標(biāo)并不總是與社會(huì)福利最大化相一致。這也就使得第一代“財(cái)政聯(lián)邦主義”理論難以很好地解釋實(shí)踐中地方政府難以高效地配置公共資源的現(xiàn)象。雖然以錢穎一和Weingast(1997)等為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的第二代“財(cái)政聯(lián)邦主義”理論質(zhì)疑了第一代“財(cái)政聯(lián)邦主義”理論中政府是公民福利最大化者的假設(shè)，并在財(cái)政分權(quán)框架下引入了政府官員激勵(lì)的

11、因素，增強(qiáng)了對(duì)中國(guó)實(shí)踐的解釋力。進(jìn)一步探究地方政府的激勵(lì)，其與地方政府權(quán)力的來(lái)源是緊密相關(guān)的，然而第二代“財(cái)政聯(lián)邦主義”理論只是關(guān)注了不同層級(jí)政府職能和財(cái)政工具配置的效率，對(duì)財(cái)政聯(lián)邦制下地方政府權(quán)力的來(lái)源考慮不足。對(duì)于此，埃莉諾·奧斯特羅姆的研究作了進(jìn)一步的完善，其從交易成本的角度系統(tǒng)地分析了中央集權(quán)、權(quán)力下放的制度績(jī)效，并在此基礎(chǔ)上提出了“多中心治理”理論，主要觀點(diǎn)包括:每個(gè)地方政府可在特定地理區(qū)域的權(quán)限范圍內(nèi)行使重要的獨(dú)立權(quán)力去制定

12、和實(shí)施規(guī)則，并可以選擇與其他國(guó)家級(jí)或次國(guó)家級(jí)的管轄權(quán)內(nèi)的公共機(jī)構(gòu)簽訂合同，使公共產(chǎn)品供給中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)成為可能;一個(gè)管轄單位的官員不能控制其他管轄單位官員的職業(yè)發(fā)展;定期選舉給人民提供機(jī)會(huì)去選擇他們相信能為其管轄單位提供良好物品和服務(wù)的官員，或至少懲罰那些沒(méi)能做到這一切的官員;在官員中間的法律解釋或管轄權(quán)限爭(zhēng)議應(yīng)被適當(dāng)?shù)亟唤o行政等級(jí)制之外的法院。然而“多中心治理”理論對(duì)在實(shí)現(xiàn)了地方政府與當(dāng)?shù)毓姷募?lì)相容之后，依然可能存在具有負(fù)外部性的地

13、方政府行為考慮不足，也忽略了中央監(jiān)督的作用。本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，從時(shí)空的角度系統(tǒng)性地提出了一個(gè)解釋框架以回答前文提出的問(wèn)題。
　　第二，論文從政治、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)方面，詳細(xì)梳理了新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)中央與地方政府權(quán)力配置形態(tài)的演化，以及相應(yīng)形態(tài)下公共資源配置的情況。
　　第三，論文運(yùn)用運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、時(shí)空經(jīng)濟(jì)等相關(guān)理論，構(gòu)建了一個(gè)基于權(quán)力時(shí)空尺度的分析框架。論文進(jìn)一步指出，公共資源配置不合理問(wèn)題的本質(zhì)原因在于未能實(shí)現(xiàn)

14、權(quán)力主體與客體時(shí)空尺度相匹配。通過(guò)研究，本文發(fā)現(xiàn)基于權(quán)力主體與客體時(shí)空尺度相匹配的中央與地方權(quán)力尺度重組有助于實(shí)現(xiàn)公共資源配置的合理化。并且形成了論文的核心理論框架:中央集權(quán)可實(shí)現(xiàn)全國(guó)性交通基礎(chǔ)設(shè)施供給中權(quán)力主、客體空間尺度的一致，有助于提高公共資源配置效率，但難以在地方性交通基礎(chǔ)設(shè)施供給中實(shí)現(xiàn)權(quán)力主、客體時(shí)空尺度的匹配;權(quán)力下放增強(qiáng)了地方性交通基礎(chǔ)設(shè)施供給中權(quán)力主、客體空間尺度的一致程度，有助于在一定程度上提高公共資源配置效率，但其在

15、地方行政首長(zhǎng)任免權(quán)的配置上仍然存在缺陷;地方分權(quán)可彌補(bǔ)權(quán)力下放的缺陷，可在更大程度上提高地方性交通基礎(chǔ)設(shè)施供給中權(quán)力主、客體時(shí)空尺度的匹配程度，有助于進(jìn)一步提高公共資源配置效率，但難以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府負(fù)外部性決策的監(jiān)督權(quán)主、客體空間尺度的一致;中央監(jiān)督可實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府負(fù)外部性決策的監(jiān)督權(quán)主、客體空間尺度的一致，有助于提高公共資源配置的效率。
　　第四，論文梳理了法國(guó)中央與地方關(guān)系的演化過(guò)程，驗(yàn)證了理論部分所建立的解釋框架的適用性，指

16、出合理的中央與地方政府的權(quán)力配置需要在合理劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上有效融合地方分權(quán)與中央監(jiān)督。論文通過(guò)分析二戰(zhàn)后日本中央與地方關(guān)系的歷史演變，驗(yàn)證了理論部分提出的“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”形式的中央集權(quán)影響了地方政府的決策，進(jìn)而影響了公共資源配置的合理性。也驗(yàn)證了在地方分權(quán)后加強(qiáng)中央監(jiān)督，可在一定程度上避免地方政府債務(wù)膨脹等公共資源配置不合理的現(xiàn)象。
　　第五，論文著重對(duì)我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中中央與地方政府權(quán)力配置，公共資源的配置，以及二