中國政府機構(gòu)改革的成效評價及其對策建議——基于政府規(guī)模變動的視角.pdf

1、關(guān)于政府機構(gòu)規(guī)模，從古典到現(xiàn)代政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)都有論述。近代以來，尤以20世紀(jì)40年代興起的公共選擇學(xué)派和80年代的新公共管理主義最具系統(tǒng)性和針對性。公共選擇理論主張用經(jīng)濟學(xué)方法研究政治問題，認(rèn)為政府在實現(xiàn)其功能的同時，為了獲取更多的利益必然導(dǎo)致其自身規(guī)模走向擴張。新公共管理主義主要是從行政效率視角來論述政府組織規(guī)模問題的，認(rèn)為理性官僚制的致命缺陷造就了低效、傲慢、臃腫、浪費、繁文縟節(jié)、官僚主義的政府組織。 所謂政府機構(gòu)規(guī)

2、模，是指在一定政治、經(jīng)濟、文化等現(xiàn)實條件下，以政府職能為基礎(chǔ)，由政府機構(gòu)及其工作人員數(shù)量、政府行政行為成本共同決定的政府活動范圍。它包括內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模。政府機構(gòu)的內(nèi)在規(guī)模，是指政府機構(gòu)的職能和行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)及其范圍，主要包括職能規(guī)模和權(quán)力規(guī)模。政府機構(gòu)的外在規(guī)模是政府職能規(guī)模和權(quán)力規(guī)模的物質(zhì)表現(xiàn)形式，即政府組織機構(gòu)設(shè)置、人員配置的數(shù)量、結(jié)構(gòu)，以及行政成本消耗的數(shù)量，主要包括政府部門的機構(gòu)數(shù)量、人員及費用規(guī)模。與政府機構(gòu)的內(nèi)在規(guī)模相比

3、，由于外在規(guī)模更具有可測度性，因而本文的研究主要針對的是政府機構(gòu)的外在規(guī)模(費用與人員規(guī)模)。 政府機構(gòu)規(guī)模擴張具有必然性，這種必然性主要體現(xiàn)為社會需求的增長必然導(dǎo)致政府規(guī)模的膨脹。從總體上看，政府的基本職能在于提供社會必需的公共物品，這是政府為社會謀求公共利益的一面。但政府為社會需求所提供的公共物品一般不以盈利為目的，毋需致力于降低生產(chǎn)這些公共物品的成本，因而就會存在政府規(guī)模增長的潛在可能。社會的發(fā)展和進步會使得對這些公共物品

4、的需求越來越多，政府為滿足社會這種越來越多的需要，就必然利用對公共物品的壟斷來提高費用、擴充機構(gòu)、增加人員、增加財政支出，從而導(dǎo)致政府規(guī)模的增長。除此之外，其他一些因素對政府規(guī)模的擴張也起著推波助瀾的作用。這些因素包括政府職能的專業(yè)化和政府結(jié)構(gòu)的分化、臨時性政府職能的永久化、公共利益的獨立性、政府與社會的界限不明等等。 擴張是政府規(guī)模演變的總趨勢，但這種擴張也不能是無限的，必須保持在一定的限度內(nèi)，否則就會成為健全社會的一種破壞力

5、量，帶來許多負(fù)面效應(yīng)。這些負(fù)面效應(yīng)主要包括形成“官僚主義”組織文化、行政效率低下、增加行政成本、引致尋租腐敗的泛濫和權(quán)力集團化及政府對公共利益的偏離、導(dǎo)致社會動蕩和社會發(fā)展的中斷、政府作為社會的壓迫力量增加、造成社會中介組織的萎縮等等。 政府機構(gòu)規(guī)模太大或太小都不利于經(jīng)濟增長與社會發(fā)展，因而在理論上應(yīng)該存在著一種最恰當(dāng)?shù)恼畽C構(gòu)規(guī)模。對政府機構(gòu)適度規(guī)模的考察，由于涉及太多的方面(其中既包括內(nèi)在規(guī)模，又包括外在規(guī)模)，且存在眾多難

6、以量化的因素，因而現(xiàn)在學(xué)術(shù)界所提出的標(biāo)準(zhǔn)基本上都局限于適度規(guī)模的原則性方面。但毋庸置疑的是，我國下一階段行政機構(gòu)改革的目標(biāo)將是構(gòu)建一個適度規(guī)模的政府。 鑒于機構(gòu)規(guī)模過度擴張的負(fù)面效應(yīng)，我國政府長期重視對政府規(guī)?？焖倥蛎浀囊种?，而主要手段就是不斷的機構(gòu)改革。新中國建立以來，隨著國家形勢的變化，我國政府先后進行過九次自上而下的機構(gòu)改革。分別是1952—1956年政府機構(gòu)改革、1956—1959年政府機構(gòu)改革、1960—1965年政府

7、機構(gòu)改革、70年代的政府機構(gòu)改革、1982年政府機構(gòu)改革、1988年政府機構(gòu)改革、1993年政府機構(gòu)改革、1998年政府機構(gòu)改革和2003年政府機構(gòu)改革。以中共十一屆三中全會為分水嶺，我國的機構(gòu)改革可以分為兩大階段，其中第一階段(十一屆三中全會以前)有四次改革，第二階段(十一屆三中全會以后)有五次改革。相比來說，第一階段的改革無論在形式上還是在內(nèi)容上都是不完整的，也是不徹底，不系統(tǒng)的，因而本文對第一階段改革并未論及。對第二階段改革，本文

8、對其進行了簡要的回顧。那么，這九次機構(gòu)改革的成效究竟如何呢，又有什么好的做法值得我們繼續(xù)堅持，有什么教訓(xùn)需要我們吸取? 本文主要通過建立一個簡單的模型，從財政(行政管理費)和人員兩個維度對改革成效進行了定量分析與評價。文章首先從理論上確立了政府機構(gòu)規(guī)模擴張與GDP增長存在的數(shù)量關(guān)系，然后用西方國家的數(shù)據(jù)對這種數(shù)量關(guān)系進行了實證檢驗，最后再將這種數(shù)量關(guān)系應(yīng)用于我國行政機構(gòu)改革的成效檢驗，從而得出了一些有價值的結(jié)論。 分析結(jié)

9、果讓我們看到，我國機構(gòu)改革的成效并不樂觀。從政府機構(gòu)的費用規(guī)模這一方面來考察，無論是從長期來看，還是對近期改革的觀察，形勢都是令人沮喪的。特別是自1993年以來國家采取新的改革思維與方式后，行政管理費的膨脹反而更厲害了。但如果從政府機構(gòu)的人員規(guī)模這一維度來考察，1993年以來的改革成效則是令人振奮。 為什么對人員和費用這兩個指標(biāo)的考察結(jié)果會有這么大的差異?造成這一現(xiàn)象的原因很可能在于，自1952年開始的政府機構(gòu)改革，控制政府機構(gòu)

10、就業(yè)人員數(shù)就一直是改革的重點關(guān)注所在，而且相關(guān)的政府組織機構(gòu)及其人員編制的法律、法規(guī)體系也都發(fā)展得較為完善，各級政府機關(guān)都設(shè)有專門負(fù)責(zé)人員控制的編制辦公室，因而機構(gòu)改革在精簡人員這方面成效顯著。但是，在行政管理費用的控制上，現(xiàn)有的體制以及法律法規(guī)則弊端重重。 比如：在公共支出預(yù)算約束上，長期以來中國政府組織預(yù)算約束之所以疲于奔命的根本緣由在于：現(xiàn)實運作中的國家預(yù)算只是政府組織的財政收支計劃，而非法律、法規(guī)和規(guī)章制度。財政收支計劃

11、與法律、法規(guī)的根本不同在于計劃對于政府組織行為幾乎沒有基于事實求是的法律、法規(guī)約束力，隨意更改計劃是政府組織“家常便飯”的現(xiàn)象。又比如說，部分地區(qū)政府組織的外部財政約束軟化，以及稅法的嚴(yán)肅性得不到維護。政府既收錢，又花錢，作為收錢者，多多益善；作為花錢者，不受約束，這就為政府行政費用支出的迅速增長提供了充足的財力支持。 上述種種的制度漏洞，其實都源于我國的財政體制正在經(jīng)歷從計劃經(jīng)濟體制下無所不在的大財政向適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的公共財

12、政體制轉(zhuǎn)變的過渡期。公共支出結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化、預(yù)算編制的合理性如何提高、稅收制度如何設(shè)計，都是尚未解決的實際問題。 通過更進一步的分析，我們還發(fā)現(xiàn)了中國政府機構(gòu)改革中存在的“替代效應(yīng)”，即政府機構(gòu)規(guī)模的膨脹不再體現(xiàn)在人員規(guī)模的擴張上，而更多的是費用規(guī)模上的擴張，政府機構(gòu)似乎在利用費用規(guī)模上的飛速增長來彌補自身在人員規(guī)模增長上的“損失”。 但在下這一結(jié)論之前，必須考慮的另外一個因素是，類似于工業(yè)部門由勞動密集型向資本密集型的轉(zhuǎn)

13、變，上而所說的“替代效應(yīng)”是否只是因為政府部門也正在經(jīng)歷這一過程呢(例如對辦公自動化、信息化的投資)?如果確實如此，那么這種“替代效應(yīng)”就是我國推進現(xiàn)代化進程的自然結(jié)果。在此，本文又對其進行了相關(guān)的檢驗。檢驗的結(jié)果顯示，“替代效應(yīng)”即使在考慮我國政府部門正?，F(xiàn)代化的前提之下，仍然是存在的。而它的存在也為我們指明了我國政府未來機構(gòu)改革的方向：建議對于下一步的政府機構(gòu)改革應(yīng)繼續(xù)以轉(zhuǎn)變職能為指導(dǎo)思想，同時由于政府人員規(guī)模的控制已經(jīng)建立起了長效

14、機制，因而要將完善財政約束機制，控制政府組織行政成本和費用規(guī)模作為一個側(cè)重點來抓，打造一個廉價政府將是未來改革的一個主要關(guān)注目標(biāo)。 “廉價政府”理論是馬克思主義理論的重組部分。中共十六大報告明確提出了“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本”的行政管理體制改革目標(biāo)。在這一目標(biāo)中，就包含了實現(xiàn)廉價政府的要求，而構(gòu)建節(jié)約型社會首先也必須建設(shè)廉價政府?！傲畠r政府”概念的提出，表明政府的“成本觀念”逐