區(qū)域性行政協(xié)議研究.pdf

1、黨的十六屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建“和諧社會(huì)”的目標(biāo)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也把“以人為本努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”作為工作的一個(gè)重點(diǎn)。和諧社會(huì)，自應(yīng)包括區(qū)域和諧，其最高目標(biāo)就是區(qū)域一體化。同時(shí)，黨中央還提出了科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)一體化。社會(huì)和諧、科學(xué)發(fā)展或區(qū)域一體化，都意味著從無序到有序，或者打破原有的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)而形成新的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。這就需要改變?cè)瓉淼男騾?shù)，建立新的序參數(shù)。在現(xiàn)代法治社會(huì)，這

2、種序參數(shù)主要是法治，而在我國(guó)的法治實(shí)踐中，地方政府之間的區(qū)域性行政協(xié)議機(jī)制正是這種序參數(shù)最為重要的表現(xiàn)形式。 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是我國(guó)區(qū)域和諧的重要標(biāo)志和必然趨勢(shì)。就實(shí)現(xiàn)模式而言，以自發(fā)秩序和私法為基石的私法模式是理想主義的，而以政府的制度導(dǎo)向和公法為基石的公法模式卻是現(xiàn)實(shí)主義的。就實(shí)現(xiàn)公法模式的路徑而言，統(tǒng)一的法制是必需的，但卻難以滿足區(qū)域一體化的需求，地方政府間的區(qū)域法治協(xié)調(diào)不可或缺，因而，以地方政府為主的聯(lián)合方案成為了必然的選

3、擇。筆者認(rèn)為，模式選擇解決的是行政權(quán)的介入度問題，路徑選擇解決的是地方政府的參與度問題，這兩者的論證在某種程度上都是為最終解決實(shí)現(xiàn)機(jī)制作鋪墊的。就實(shí)現(xiàn)機(jī)制而言，區(qū)域性行政協(xié)議是一種具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的制度化合作機(jī)制，它是我國(guó)地方政府間主動(dòng)、平等、自愿開展的合作機(jī)制，它還是一種在實(shí)踐中創(chuàng)造并經(jīng)實(shí)踐證明的成功機(jī)制，這些特優(yōu)點(diǎn)使得區(qū)域性行政協(xié)議成為了我國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作和解決行政糾紛的最基本法律機(jī)制。 區(qū)域性行政協(xié)議的締結(jié)是地方政府之間的

4、意思表示達(dá)成一致并愿意接受該共同意志約束的整個(gè)過程。就區(qū)域性行政協(xié)議的締約主體而言，多樣化和多元化是發(fā)展的必然趨勢(shì)，中央政府和地方政府，特別是基層政府都應(yīng)當(dāng)成為區(qū)域性行政協(xié)議的主體，這樣很好的協(xié)調(diào)了中央政府和地方政府的利益，使得兩者實(shí)現(xiàn)了良性的互動(dòng)，最終共同促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)。就區(qū)域性行政協(xié)議的程序而言，主要包括區(qū)域性行政協(xié)議的談判、草擬、通過、簽署以及批準(zhǔn)等幾個(gè)程序，它們對(duì)于區(qū)域性行政協(xié)議都有其獨(dú)特的意義。就區(qū)域性行政協(xié)議的內(nèi)容

5、而言，它必須體現(xiàn)書面性、公眾參與性以及權(quán)利義務(wù)明確性等特征，主要包括締約主體及權(quán)利能力、合作的共識(shí)、合作安排、生效時(shí)間、協(xié)議的修改程序以及簽署等。 區(qū)域性行政協(xié)議的效力是實(shí)現(xiàn)區(qū)域性行政協(xié)議內(nèi)容的前提和基礎(chǔ)。在我國(guó)，雖然沒有法律的明文規(guī)定，但地方政府間之所以要簽訂協(xié)議，就是因?yàn)橐糜屑s束力的協(xié)議來約束各方，實(shí)現(xiàn)合作。因此，區(qū)域性行政協(xié)議對(duì)締約各方的約束力，應(yīng)該是協(xié)議的應(yīng)有之義。區(qū)域性行政協(xié)議的效力，有的可以通過協(xié)議來約定，如生效時(shí)

6、間或生效期限、對(duì)地的適用范圍，有的則無法由協(xié)議來約定而只能由法律加以明確規(guī)定，如協(xié)議對(duì)公眾或第三方機(jī)關(guān)的效力問題。對(duì)于可能改變地方與中央的權(quán)力平衡或者可能侵害中央政府的利益的區(qū)域性行政協(xié)議，還應(yīng)經(jīng)過相應(yīng)的批準(zhǔn)程序。區(qū)域性行政協(xié)議的履行是依法成立的區(qū)域性行政協(xié)議所必然發(fā)生的法律效果，它是區(qū)域性行政協(xié)議的其他制度的歸宿或延伸。我國(guó)區(qū)域性行政協(xié)議的履行模式主要有兩種：自行履行模式和機(jī)構(gòu)履行模式。前者包括自動(dòng)履行和非自動(dòng)履行，而后者包括行政首長(zhǎng)

7、聯(lián)席會(huì)議及獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)等模式。我國(guó)區(qū)域性行政協(xié)議的履行機(jī)構(gòu)盡管與國(guó)外的類似機(jī)構(gòu)大同小異，但卻缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。這種法律基礎(chǔ)有待子全國(guó)性立法加以解決。 區(qū)域性行政協(xié)議糾紛的解決是真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域性行政協(xié)議內(nèi)容的保障，糾紛解決機(jī)制有待于及時(shí)建構(gòu)。我國(guó)的區(qū)域性行政協(xié)議，幾乎都沒有約定協(xié)議履行中糾紛的解決機(jī)制，我國(guó)的相關(guān)法律也并未規(guī)定區(qū)域性行政協(xié)議糾紛的解決機(jī)制。在我國(guó)現(xiàn)行的法律體制下，事前的責(zé)任條款解決機(jī)制和事后的行政解決機(jī)制是最為重要

8、的兩個(gè)方案，而通過訴訟程序來解決協(xié)議糾紛，困難較大，但借鑒美國(guó)的仲裁程序，即在區(qū)域性行政協(xié)議中約定仲裁機(jī)制，并由法律賦予這種仲裁的效力，這是值得充分考慮的。 區(qū)域性行政協(xié)議法律依據(jù)的完善是保證區(qū)域性行政協(xié)議機(jī)制正常運(yùn)行的必要條件。區(qū)域性行政協(xié)議的締結(jié)，主要是合作各方的事，中央政府無法越俎代庖。但是，合作的制度化平臺(tái)是地方政府無能為力的，只能由中央政府來構(gòu)筑和提供。其實(shí)，只有制定行政協(xié)議法，中央政府才能對(duì)地方政府之間的協(xié)作實(shí)現(xiàn)法律