北洋政府時(shí)期預(yù)算權(quán)的憲法配置

1、內(nèi)容摘要 內(nèi)容摘要：北洋政府時(shí)期中央政府與議會(huì)在預(yù)算權(quán)方面的博弈，為探討憲法如 何恰當(dāng)配置預(yù)算權(quán)提供極佳切入點(diǎn)。預(yù)算權(quán)的憲法配置及其實(shí)踐折射出當(dāng)時(shí)立法與行政機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系和地位，也揭示出憲政發(fā)展?fàn)顩r與阻力之所在。整體 而言，當(dāng)時(shí)預(yù)算權(quán)的憲法配置處于失范狀況，原因在于憲法秩序不能有效建立，憲法對(duì)預(yù)算權(quán)配置不合理，國(guó)會(huì)立法遲延以及當(dāng)時(shí)政治斗爭(zhēng)極端化，缺乏 將妥協(xié)作為政治的必然組成部分。這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)給當(dāng)代中國(guó)帶來的啟示是：實(shí)現(xiàn)有效預(yù)算的前提在

2、于“民主”和“權(quán)力制衡”，建立獨(dú)立于政府的審計(jì)機(jī)構(gòu)，立法機(jī)關(guān)向獨(dú)立化、專職化和民選化轉(zhuǎn)變以及培育憲政社會(huì)的基礎(chǔ)。 關(guān)鍵詞 關(guān)鍵詞：預(yù)算權(quán) 議會(huì) 憲法 北洋政府時(shí)期一、引言縱觀世界憲法發(fā)展史，憲法與財(cái)政權(quán)特別是預(yù)算權(quán)關(guān)系密切，蓋因預(yù)算關(guān)系著作為憲政核心機(jī)關(guān)──議會(huì)的至高權(quán)力，關(guān)系著行政權(quán)力的行使與人民權(quán)利的保障，故法治國(guó)家的憲法都對(duì)其十分重視。預(yù)算權(quán)力與立法、行政機(jī)關(guān)都有密切關(guān)系，因此立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)難免有競(jìng)相控制預(yù)算權(quán)的傾向。不

3、過，預(yù)算和預(yù)算權(quán)在近代中國(guó)是個(gè)新鮮事物。在長(zhǎng)達(dá)幾千年的中國(guó)歷史中，并無“預(yù)算”這一稱謂，皇室掌控財(cái)政大權(quán)，不受任何機(jī)關(guān)制約，無需向任何人報(bào)告。學(xué)者認(rèn)為，直到 1875 年，“預(yù)算”一詞才終于出現(xiàn)，遲至清末新政立憲，預(yù)算才真實(shí)地出現(xiàn)在了國(guó)家的權(quán)力運(yùn)行中。自清末到新中國(guó)成立前，預(yù)算權(quán)的發(fā)展在中國(guó)歷經(jīng)了三個(gè)主要?dú)v史時(shí)期：清政府時(shí)期、北洋政府時(shí)期、南京國(guó)民政府時(shí)期。這三個(gè)時(shí)代都有預(yù)算案，憲法性文件中也都有關(guān)于預(yù)算權(quán)的規(guī)定。其中，北洋政府時(shí)期的預(yù)

4、算權(quán)尤值得關(guān)注。一方面，這一時(shí)期憲政草創(chuàng)，議會(huì)和政府都爭(zhēng)相在“紙面上”（即憲法文本）擴(kuò)張其權(quán)力邊界，且預(yù)算實(shí)踐也剛剛起步，在這一時(shí)期的憲法性文件中，既出現(xiàn)過立法主導(dǎo)的局面，也曾有過行政總攬的情形，甚至還有幾乎呈現(xiàn)權(quán)力真空的狀態(tài)，這些嘗試雖然都未竟成功，但這些豐富多彩的憲政探索卻為討論怎樣的預(yù)算權(quán)配置更為合理、更適合中國(guó)提供了比其他任何時(shí)期都更豐富的經(jīng)驗(yàn)；另一方面，清末資政院是個(gè)沒有獨(dú)立地位的“準(zhǔn)議會(huì)”，南京國(guó)民政府時(shí)期的立法院近似國(guó)民黨

5、中央執(zhí)行委員會(huì)及國(guó)民政府之下的“辦事機(jī)構(gòu)”，當(dāng)時(shí)的預(yù)算權(quán)已經(jīng)隨同其他國(guó)家權(quán)力一并被“黨化”。依據(jù)當(dāng)時(shí)憲法和預(yù)算章程，預(yù)算審議權(quán)雖操于立法會(huì)，但歲入及歲出的總概算書既須先經(jīng)中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議的核定，立法會(huì)的決議事實(shí)上仍只是一種不甚重要的形式。上述兩個(gè)時(shí)代中的代議機(jī)關(guān)均缺乏獨(dú)立的法律地位。比較之下，北洋政府時(shí)期是真正行使過議會(huì)獨(dú)立財(cái)政權(quán)的階段。檢視當(dāng)代中國(guó)預(yù)算方面的現(xiàn)狀，似與北洋政府時(shí)期存在某些相似之處：一方面，立法特別是憲法中對(duì)預(yù)算權(quán)

6、分配的規(guī)定不甚明了，現(xiàn)行的研究重點(diǎn)在于論述各國(guó)對(duì)于預(yù)算案期限的規(guī)定以及預(yù)算經(jīng)費(fèi)的支付問題，對(duì)預(yù)算權(quán)其他內(nèi)容則沒有論述或一掠而過，對(duì)民國(guó)北洋政府時(shí)期的預(yù)算權(quán)的憲法配置和實(shí)踐更是所論甚少。值得一提的是，中國(guó)政法大學(xué) 2005 級(jí)畢業(yè)生韓曉潔的碩士畢業(yè)論文《中國(guó)近代預(yù)算法初探》一文，為我們所知文獻(xiàn)中與本文研究最為相近的論著。其內(nèi)容主要是系統(tǒng)性的敘述了預(yù)算法的概念、中國(guó)古代“類預(yù)算”制度、中國(guó)近代預(yù)算法產(chǎn)生的背景和近代預(yù)算法產(chǎn)生發(fā)展過程以及對(duì)現(xiàn)

7、代的借鑒意義。內(nèi)容比較詳細(xì)，特別是其最后一部分對(duì)現(xiàn)代的借鑒意義對(duì)我們頗有啟發(fā)。但其研究的重點(diǎn)主要放在了預(yù)算法而非預(yù)算權(quán)及其憲法配置，雖以 3 頁(yè)的篇幅述及北洋時(shí)期憲法的相關(guān)規(guī)定，介紹仍簡(jiǎn)略，一方面沒有言及制憲的過程，另一方面也沒有對(duì)立法與行政二者在此問題上的博弈進(jìn)行介紹。此外，我國(guó)現(xiàn)在通行的財(cái)政及預(yù)算法方面的教材，其在介紹我國(guó)預(yù)算法律史時(shí)，對(duì)于民國(guó)初期的預(yù)算權(quán)問題多語(yǔ)焉不詳或干脆未曾提及。綜上所述，北洋政府時(shí)期的憲法史雖為憲法學(xué)與法史學(xué)

8、者關(guān)注，但尚未有專門、系統(tǒng)地論及預(yù)算權(quán)的論著。民國(guó)初期有四部重要的憲法性文件，其中有關(guān)預(yù)算權(quán)的規(guī)定內(nèi)容各有不同，有的部分甚至大相徑庭，其前后演進(jìn)過程反映了立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算權(quán)力的爭(zhēng)奪和相互間在制憲上的博弈與力量消長(zhǎng)。一如學(xué)者指出，就“政體”而言，民初制憲爭(zhēng)議最大的問題，是關(guān)于立法權(quán)與行政權(quán)的平衡。通過分析中央立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)論，對(duì)探討當(dāng)時(shí)預(yù)算權(quán)的憲法配置與實(shí)踐提供了重要視角。因此，我們希望基于對(duì)北洋政府時(shí)期國(guó)會(huì)會(huì)議和制憲會(huì)議

9、的第一手史料，以當(dāng)時(shí)議會(huì)與中央政府的博弈為切入點(diǎn)，觀察二者對(duì)預(yù)算權(quán)的爭(zhēng)奪，研究和評(píng)析當(dāng)時(shí)有關(guān)預(yù)算權(quán)力的憲法配置及相應(yīng)議會(huì)實(shí)踐，以期揭示憲法文本以及憲法實(shí)踐的關(guān)鍵問題與具體細(xì)節(jié)，試圖找出導(dǎo)致這些制度設(shè)計(jì)變化的主要因素以及這一時(shí)期預(yù)算權(quán)配置存在的重大缺陷，此研究或?qū)槲覈?guó)現(xiàn)階段預(yù)算監(jiān)督制度的構(gòu)建與完善提供有益參考。目前，涉及近代預(yù)算問題的史料大體分為如下兩類：一為憲法性文件匯編，主要有吳宗慈編《中華民國(guó)憲法史》（前后篇），岑德彰編《中華民國(guó)

10、憲法史料》，王景濂、唐乃霈編《中華民國(guó)法統(tǒng)遞嬗史》，這些書籍中收錄了民國(guó)時(shí)期各種憲法（約法）草案、議會(huì)議決法律案等，其中又以夏新華等人所編《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》最為翔實(shí)，不但囊括了上述所有內(nèi)容，還整理有諸多私擬憲草，此對(duì)于全面了解當(dāng)時(shí)憲法性文件大有裨益。一為議會(huì)會(huì)議記錄，民國(guó)初年政治紛亂，憲政不穩(wěn)，各類會(huì)議眾多，故此類文件較為分散，經(jīng)整理成冊(cè)者，最重要的有二：一是李貴連主編《民國(guó)北京政府制憲史料》（共十六冊(cè)），其收錄有憲法起草委