關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定的理解與適用

1、《關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》的理解與適用的理解與適用□趙大光趙大光楊臨萍楊臨萍王振宇王振宇為規(guī)范行政許可案件的審理，最高人民法院于2009年12月14日發(fā)布了《關于審理行政許可案件若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)。為正確理解適用《解釋》，對其主要內(nèi)容說明如下：一、一、《解釋解釋》的適用范圍的適用范圍《解釋》第一條規(guī)定了行政許可案件的范圍，也就是《解釋》的適用范圍。行政許可是一個動態(tài)的過程，

2、其從產(chǎn)生到消亡會出現(xiàn)一系列形態(tài)的行政行為。按照行政許可法，行政許可行為主要包括兩類：一是行政機關對申請人作出的是否準予許可的決定；二是就行政許可的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項作出的行政行為。保障行政許可法的實施是《解釋》的主要旨趣之一，相應地，《解釋》的適用范圍亦應包括當事人針對以上兩類行為及相應不作為提起訴訟的案件。《解釋》第一條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關作出的行政許可決定以及相應的不作為，或者行政機關就行政許可

3、的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項作出的有關具體行政行為及其相應的不作為侵犯其合法權益，提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理?！倍⑦^程行為的可訴性二、過程行為的可訴性行政許可實施過程中存在大量的程序行為，多為通知或者告知，比如受理行政許可申請通知、準予或不準予聽證的通知、補正材料的通知、告知申辯權、行政許可有關信息的告知、公示、說明、解釋等等。這些行為是否具有可訴性？實踐中占據(jù)主流的觀點是，這些行為不具有最終性，當事人起訴這些行為的

4、時機不成熟。我們認為，這種觀點在傳統(tǒng)理論(即成熟性理論)上有著深厚的根基，可以作為一般標準。但是很多行政法官都已注意到，有時過程行為也可以具有事實上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權益。如果堅持讓其等待行政機關作出最終決定后再起訴，則可能使司法救濟喪失有利時機，甚至失去意義。我們認為，為了及時有效地監(jiān)督行政機關依法行政，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，此時應當承認過程行為的可訴性，作為通常標準的一個例外。據(jù)此，《解釋》

5、第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實上終止的除外?！比⑻厥馇闆r下之適格被告三、特殊情況下之適格被告特殊情形主要指如下兩種情形：一是內(nèi)部程序外部化。實踐中，上下級行政機關分工實施行政許可的情形非常普遍，主要有兩種形式：一是上級批準，下級決定；二是下級初審，上級決定。按照最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問

6、題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第十九條關于“當事人不服經(jīng)上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關為被告”之規(guī)定，此種情形一般應以作出行政許可決定的下級或者上級機關為被告。然而，在上級機關不批準或者下級機關不予初審、不予上報的情況下，利害關系人僅起訴決定機關難獲有效的救濟。實踐中，法院在這一問題上的做法不一。我們經(jīng)討論認為，如果上級機關的批準行為和下級機關的初審是法律規(guī)定的一個必

7、經(jīng)程序，則上級機關的批準和不批準或者下級機關的初審不作為，就產(chǎn)生了外化的法律效果，此時應當承認利害關系人的性的問題。我們認為，對關聯(lián)行政行為的審查程度應當?shù)陀趯Ρ辉V行政行為的合法性審查，具體可以參照《若干解釋》第九十五條之規(guī)定，即非訴執(zhí)行案件中，對申請執(zhí)行的具體行政行為的審查。據(jù)此，《解釋》第七條規(guī)定：“作為被訴行政許可行為基礎的其他行政決定或者文書存在以下情形之一的，人民法院不予認可：(一)明顯缺乏事實根據(jù)；(二)明顯缺乏法律依據(jù)；(

8、三)超越職權；(四)其他重大明顯違法情形?！绷⒈桓娴∮谂e證及其補救六、被告怠于舉證及其補救關于被告怠于舉證問題的處理，現(xiàn)有行政訴訟規(guī)則與授益行政行為的不適應性暴露得非常明顯。按照最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，被告未在法定期限內(nèi)提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有證據(jù)。該規(guī)定對于侵益性行政行為而言通常不會產(chǎn)生明顯問題，但適用于授益行政行為就很容易帶來不合理的結(jié)果。因為被告怠于舉證的不利后果往往由作為申請人或者

9、利害關系人承擔，甚至還會損害公共利益。這給行政審判帶來不小的困難：適用上述規(guī)則，其結(jié)果明顯不合理；允許第三人舉證以及法院調(diào)取證據(jù)以求合理結(jié)果，又缺乏明確的依據(jù)。我們經(jīng)研究認為，應當根據(jù)行政許可特點，作出明確的解釋性規(guī)則，為此類案件的合理解決提供依據(jù)。據(jù)此，《解釋》第八條第一款規(guī)定：“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)的，與被訴行政許可行為有利害關系的第三人可以向人民法院提供；第三人對無法提供的證據(jù)，可以申請人民法院調(diào)??；人民法院在當事

10、人無爭議，但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的情況下，也可以依職權調(diào)取證據(jù)?！比绻鲜鐾緩将@得的證據(jù)能夠證明行政許可合法，法院應當如何判決？討論中有兩種不同意見：一是判決確認被訴行政許可行為違法，但保留許可行為的效果。二是判決駁回原告的訴訟請求。因為在此情況下，被告的違法之處并不在行政許可行為，而在于訴訟行為。我們最終采納了第二種意見。《解釋》第八條第二款規(guī)定：“第三人提供或者人民法院調(diào)取的證據(jù)能夠證明行政許可行為合法的，人民法院

11、應當判決駁回原告的訴訟請求?！逼?、新舊法的選擇適用七、新舊法的選擇適用《解釋》對新舊法選擇適用的兩種特別情形作出了規(guī)定。一是行政機關受理許可申請與作出行政許可決定之間，法律規(guī)范發(fā)生變更應當適用新法還是舊法的問題。我們認為，原則上應當適用新法。因為法律規(guī)范尤其是許可申請條件的變更往往是基于公共利益需要，而申請人的利益與公共利益相比通常不占優(yōu)勢。不過我們也注意到，新法律自公布到實施一般都間隔一段時間，有些行政機關在舊法生效期間受理了行政許可

12、申請，但一直拖延不辦，致使本應在舊法期間作出決定的許可事項，延至新法實施，而新法又不利于申請人。這種情況在行政許可實踐當中比較常見，我們認為，此時申請人的期待利益更值得保護。根據(jù)這種思想，《解釋》第九條規(guī)定：“人民法院審理行政許可案件，應當以申請人提出行政許可申請后實施的新的法律規(guī)范為依據(jù)；行政機關在舊的法律規(guī)范實施期間，無正當理由拖延審查行政許可申請至新的法律規(guī)范實施，適用新的法律規(guī)范不利于申請人的，以舊的法律規(guī)范為依據(jù)?！倍菍﹁Υ?/p>