中國(guó)稅式支出制度構(gòu)建研究.pdf

1、本文的研究目的，就是力圖在進(jìn)一步深入認(rèn)識(shí)西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)建立中國(guó)稅式支出制度涉及的基本理論和實(shí)踐問(wèn)題作出較系統(tǒng)的分析，并提出較具體和較完整的制度建設(shè)構(gòu)想，以期能對(duì)實(shí)現(xiàn)建立中國(guó)特色稅式支出制度的目標(biāo)有所助益。 全文除緒論外，全部?jī)?nèi)容共分9章。其中，緒論部分概要介紹國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展和本文的研究思路；1-4章主要為稅式支出概念與稅式支出制度的基本理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)分析；5-9章作為全文的重點(diǎn)，分別從總體戰(zhàn)略和具體制度安排兩個(gè)方面系統(tǒng)

2、論述中國(guó)稅式支出制度的構(gòu)建設(shè)想。 第1章首先以國(guó)內(nèi)外不同觀點(diǎn)的辨析、評(píng)價(jià)為主線，采用追溯本源和綜合的方法探究稅式支出概念的內(nèi)涵，闡述了正確把握稅式支出概念的基本原則和要領(lǐng)，并將稅式支出定義為政府為達(dá)到一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，通過(guò)稅收制度及其執(zhí)行中規(guī)定的某些與基準(zhǔn)稅制相背離的條款，以有意識(shí)地放棄一部分稅收收入的形式實(shí)現(xiàn)的一種旨在優(yōu)待一部分納稅人和特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特殊財(cái)政支出，其具有與直接支出相同或相似的預(yù)算管理和控制程序。然后，

3、借助稅式支出與直接財(cái)政支出的同異比較，揭示了稅式支出的特點(diǎn)、利弊和效應(yīng)，喻示了建立稅式支出制度的一般意義。一個(gè)完整的稅式支出制度包括兩個(gè)方面：一是政府為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)在稅收上規(guī)定的各種優(yōu)惠條款，二是為管理和控制已有的稅收優(yōu)惠采取的各種制度措施。前者即稅式支出的具體表現(xiàn)形式，后者作為稅式支出制度的本質(zhì)內(nèi)容，包括稅式支出項(xiàng)目鑒別、稅式支出成本估算、稅式支出預(yù)算及報(bào)告的編制、稅式支出評(píng)估等四個(gè)主要環(huán)節(jié)。 第2章著重描述了稅式支

4、出制度的基本輪廓，并為進(jìn)一步加深對(duì)稅式支出制度精神的認(rèn)識(shí)，邏輯地歸納和闡述了稅式支出制度的財(cái)稅管理功能。 不同國(guó)家建立稅式支出制度的主觀認(rèn)識(shí)、客觀需要及相關(guān)條件存在差異，具體的制度內(nèi)容、形式和方法亦不盡一致。中國(guó)稅式支出制度的構(gòu)建，應(yīng)在正確把握國(guó)外稅式支出制度的精髓的基礎(chǔ)上，著眼于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)國(guó)情的有機(jī)結(jié)合和必要性與可行性、目的要求與條件支持的統(tǒng)一?；谶@種考慮， 第3章簡(jiǎn)要考察了西方國(guó)家稅式支出制度建立的背景和發(fā)展進(jìn)

5、程，并以稅式支出制度的主要內(nèi)容要素為線索，對(duì)13個(gè)典型國(guó)家實(shí)施稅式支出制度的具體做法進(jìn)行了比較分析，從中洞見和總結(jié)出了若干帶有啟示性、規(guī)律性的東西，為中國(guó)稅式支出制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施安排提供了比較充分的經(jīng)驗(yàn)鑒照。 第4章是對(duì)稅式支出制度的公共管理改革視角分析。西方國(guó)家之所以建立稅式支出制度，主要是直接針對(duì)財(cái)稅實(shí)踐中的稅收優(yōu)惠失控和失效，并為了達(dá)到優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、促進(jìn)稅制改革和提高財(cái)政透明度等方面的目的。但是，從更廣闊的視野看，稅收

6、優(yōu)惠管理屬公共管理范疇。如果以對(duì)公共管理改革最具解釋力的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為工具進(jìn)行深入分析，便可發(fā)現(xiàn)，稅收優(yōu)惠機(jī)制在發(fā)揮有利作用的同時(shí)，也存在與公共利益相悖的內(nèi)在張力，極易導(dǎo)致變相侵權(quán)、“目標(biāo)取代”及“敲竹杠”和資源配置僵化等問(wèn)題，稅式支出制度則恰恰在應(yīng)對(duì)這種張力和克服傳統(tǒng)稅收優(yōu)惠管理的缺陷上具有彌補(bǔ)法治不足、治理契約缺口、完善制度裝置及信號(hào)傳遞等多種裨益。這些理論認(rèn)識(shí)，將使建立中國(guó)稅式支出制度具備更加堅(jiān)實(shí)的應(yīng)然

7、性基礎(chǔ)。 中國(guó)稅式支出制度的建立也是主要基于同西方國(guó)家一樣的稅收優(yōu)惠失控問(wèn)題，但中國(guó)稅收優(yōu)惠失控的具體機(jī)理與西方國(guó)家存在諸多差別，并屬典型的政府型失控。 第5章在據(jù)此強(qiáng)調(diào)中國(guó)建立稅式支出制度的特殊必要性、澄清有關(guān)認(rèn)識(shí)和現(xiàn)實(shí)條件分析的基礎(chǔ)上，闡述了構(gòu)建中國(guó)稅式支出制度的指導(dǎo)思想與總體戰(zhàn)略。即，在指導(dǎo)思想上，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是，盡力而為，循序漸進(jìn)，并正確處理“規(guī)范”與“特色”的關(guān)系；稅式支出制度目標(biāo)的選擇，應(yīng)針對(duì)解決我國(guó)現(xiàn)階段稅

8、收優(yōu)惠運(yùn)用和財(cái)政經(jīng)濟(jì)生活中突出矛盾的需要，主要定位于財(cái)政總量協(xié)調(diào)、稅負(fù)公平保全和優(yōu)惠結(jié)構(gòu)優(yōu)化；稅式支出預(yù)算管理的范圍，應(yīng)主要為流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅，重點(diǎn)是針對(duì)其中一些影響較大的主要稅種和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠；稅式支出制度的實(shí)施步驟，應(yīng)以國(guó)外全面預(yù)算管理的基本模式為目標(biāo)取向，在適當(dāng)超越國(guó)外準(zhǔn)預(yù)算管理模式的基礎(chǔ)上，分階段、分層次推進(jìn)。 第6章是對(duì)中國(guó)稅式支出鑒別的考量與嘗試。稅式支出鑒別是對(duì)稅式支出進(jìn)行定性分析的過(guò)程，其主要涉及到以所得

9、還是以消費(fèi)作為標(biāo)準(zhǔn)稅基、采取何種所得定義、基準(zhǔn)稅制如何界定及如何處理某些性質(zhì)模糊的優(yōu)惠條款的稅制結(jié)構(gòu)歸屬等問(wèn)題。中國(guó)稅式支出鑒別方法的考量，既需以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)作為基本參照，亦需針對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)財(cái)稅制度狀況合理權(quán)衡。其一，以切實(shí)可行為主，選擇借鑒比較貼近中國(guó)實(shí)際的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。具體包括：在國(guó)外較細(xì)致、具有較嚴(yán)格的具體標(biāo)準(zhǔn)和較粗略、標(biāo)準(zhǔn)不太具體的兩類鑒別辦法中，選擇實(shí)行介于兩者之間的折中方案；在界定基準(zhǔn)稅制時(shí)，不考慮理論層面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)稅基問(wèn)題的爭(zhēng)議：以

10、實(shí)際稅制規(guī)定下的常規(guī)所得概念和國(guó)際通行的“交易觀點(diǎn)”界定所得稅的基準(zhǔn)稅制結(jié)構(gòu)；在基準(zhǔn)稅制的判斷標(biāo)準(zhǔn)上，主要仿效美國(guó)財(cái)政部參考基準(zhǔn)與正?；鶞?zhǔn)并用的做法；對(duì)某些難以確切界分的優(yōu)惠條款主要實(shí)行簡(jiǎn)易歸置辦法。其二，在進(jìn)行具體鑒別時(shí)采取現(xiàn)實(shí)和獨(dú)立原則，并忽略目前我國(guó)相關(guān)稅收制度與稅收政策存在的相互間不協(xié)調(diào)狀況。其三，兼顧避難就易和科學(xué)規(guī)范，以較為適合我國(guó)的實(shí)用性標(biāo)準(zhǔn)為基本鑒別標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)輔之以政策目的性標(biāo)準(zhǔn)。其四，著眼現(xiàn)實(shí)可能和財(cái)政預(yù)算改革的方向，

11、以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為界定基準(zhǔn)稅制與稅式支出的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。其五，與時(shí)俱進(jìn),隨稅制改革的進(jìn)程對(duì)已確定的稅式支出鑒別準(zhǔn)則及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。依循上述思路，本章以企業(yè)所得稅和增值稅為例，進(jìn)行了初步的稅式支出鑒別嘗試，提出了主要稅制條款的鑒別準(zhǔn)則。 第7章探討中國(guó)稅式支出成本估算的策略與方法。稅式支出成本估算是對(duì)稅式支出定量分析的過(guò)程。基于中國(guó)目前相關(guān)情況所設(shè)想的稅式支出成本估算策略要點(diǎn)是：第一，遵行國(guó)際通行的“初階”規(guī)則和適當(dāng)舍繁就簡(jiǎn)。第二，在估算

12、方法上主要采用國(guó)外收入放棄法和收入收益法的基本原理，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件，適當(dāng)加以變通和改造，靈活運(yùn)用。對(duì)稅收遞延項(xiàng)目的成本估算，可以按收入放棄法原理計(jì)算損失的利息，也可以考慮引入現(xiàn)值法的做法。第三，在稅式支出成本估算的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)選擇上，應(yīng)與我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)會(huì)計(jì)和稅收制度使用的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)保持一致。第四，在對(duì)將來(lái)年度稅式支出成本的預(yù)測(cè)上只能“盡力而為”。估算稅式支出成本，關(guān)鍵是對(duì)各種形式的稅式支出項(xiàng)目的成本如何具體計(jì)算。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行稅收法規(guī)涉及的稅式支

13、出的成本發(fā)生機(jī)理，對(duì)各種形式的稅式支出項(xiàng)目的支出數(shù)額多可在相關(guān)的稅基估測(cè)基礎(chǔ)上進(jìn)行計(jì)算。稅式支出成本估算可于微觀、宏觀兩個(gè)層面同時(shí)展開探索試驗(yàn)。微觀層面的稅式支出成本估算，應(yīng)以每個(gè)納稅人作為各個(gè)稅式支出項(xiàng)目成本統(tǒng)計(jì)、測(cè)算的基本單位；宏觀層面的稅式支出成本估算應(yīng)主要以各個(gè)稅種為對(duì)象來(lái)估算各自稅式支出成本總量的近似值，近期可采取稅收收入能力估算法、樣本推算法、基數(shù)估算法或回歸分析法等。利用計(jì)算機(jī)微觀模擬模型進(jìn)行計(jì)算是現(xiàn)今許多先進(jìn)國(guó)家確定稅式

14、支出成本數(shù)額的重要手段和方法，對(duì)此亦應(yīng)積極探索，進(jìn)行必要的前期準(zhǔn)備。另外，還須適應(yīng)稅式支出成本估算的需要，著力推進(jìn)相關(guān)數(shù)據(jù)資料體系的建設(shè)。 第8章探索建立中國(guó)稅式支出評(píng)估的理論、程序與方法體系。一個(gè)完整的稅式支出評(píng)估體系，應(yīng)該在正確確定稅式支出評(píng)估內(nèi)容、目標(biāo)的基礎(chǔ)上，具備一套科學(xué)的評(píng)估方式、方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)。著眼稅式支出政策的工具性意義，稅式支出評(píng)估須以政策效果和政策方案為核心內(nèi)容?，F(xiàn)階段中國(guó)稅式支出評(píng)估體系的構(gòu)建，應(yīng)以

15、稅式支出政策的適合性、成果有效性和成本有效性評(píng)價(jià)作為基本點(diǎn)；評(píng)估的目標(biāo)應(yīng)主要側(cè)重于為確定適度的稅式支出規(guī)模提供數(shù)量信息、為優(yōu)化稅式支出結(jié)構(gòu)提供行動(dòng)指向、為稅式支出政策資源的重新配置和適應(yīng)性調(diào)整及稅收制度改革提供決策依據(jù)、為構(gòu)建良好的公共財(cái)政關(guān)系和促進(jìn)財(cái)稅管理的科學(xué)化、民主化提供必要保證等方面；評(píng)估方式應(yīng)堅(jiān)持定量評(píng)估、客觀評(píng)估與定性評(píng)估、主觀評(píng)估并重和有機(jī)結(jié)合，并以內(nèi)部評(píng)估、事后評(píng)估和正式評(píng)估為主，以后隨著條件和經(jīng)驗(yàn)的積累逐步健全。在評(píng)估

16、方法上，可探索采用成本效益分析評(píng)估法、效應(yīng)分析評(píng)估法、動(dòng)態(tài)比較法、相關(guān)指標(biāo)類推法與優(yōu)勢(shì)分析法、公眾評(píng)判與評(píng)分評(píng)估法、攤提計(jì)算評(píng)估法等。在評(píng)估中，應(yīng)以國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)和稅式支出政策預(yù)期目標(biāo)為衡量稅式支出政策利弊優(yōu)劣的基本標(biāo)準(zhǔn)；以滿足稅式支出評(píng)估內(nèi)容與目的需要為依據(jù)，設(shè)置稅式支出的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，并須兼顧和正確處理相關(guān)性、可計(jì)量性與可解釋性三者之間的關(guān)系。稅式支出衡量準(zhǔn)值則應(yīng)按照定性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和定量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不同特點(diǎn)，分別擇定。