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1、陰財會月刊全國優(yōu)秀經(jīng)濟(jì)期刊陰窯58窯援下旬【摘要】本文運(yùn)用公共財政理論,通過對稅式支出與稅收優(yōu)惠的比較分析,得出一個成熟的稅式支出制度是公共財政體制的內(nèi)在要求的結(jié)論?!娟P(guān)鍵詞】稅式支出稅收優(yōu)惠公共財政理論王麗輝淵許昌學(xué)院河南許昌461000冤稅式支出與稅收優(yōu)惠的比較分析一、稅收優(yōu)惠與稅式支出的產(chǎn)生稅收優(yōu)惠是指一個國家或地區(qū)為了達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo),對特定納稅人或征稅對象給予照顧和鼓勵而采取的減輕或免除稅負(fù)的措施。20世紀(jì)30年代
2、以來,特別是二戰(zhàn)之后,凱恩斯主義在西方國家日益盛行,各國政府不僅積極推行赤字財政政策,通過增加公共支出來擴(kuò)張需求,刺激經(jīng)濟(jì)增長,而且各種稅收優(yōu)惠措施也作為政府推行國家干預(yù)政策的產(chǎn)物迅速發(fā)展起來。由于一些政府部門及決策者出于政策性考慮和謀求政治選票的需要而對稅收優(yōu)惠的過分青睞,加上一些特殊利益集團(tuán)出于自身利益的考慮對稅收優(yōu)惠的追逐,使稅收優(yōu)惠逐步形成了一張隱蔽在稅收制度中的龐大的暗網(wǎng),以致出現(xiàn)稅收優(yōu)惠失控,并演繹出了形形色色的稅制弊端和不
3、良的財政經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。稅式支出的概念,最初是由美國前財政部負(fù)責(zé)稅收政策的部長助理、哈佛大學(xué)教授斯坦利S.薩里提出的。稅式支出概念的首次提出,其意義在于把大量的稅收優(yōu)惠以預(yù)算形式管理控制起來。1960年前后,美國財政部在研究使用稅收優(yōu)惠手段來達(dá)到某些特殊的社會經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)時發(fā)現(xiàn),沒有一個政府部門對現(xiàn)存稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施情況有完整的了解,使得政府運(yùn)用稅收優(yōu)惠手段對社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控難以做到準(zhǔn)確、適度。公共財政理論的發(fā)展拓展了政府部門的收入和支出
4、概念,一般來說政府收入包括稅收、公債、價格和使用費(fèi)等,支出則主要集中于政府購買支出、轉(zhuǎn)移支出等。稅式支出作為一種隱性收支形式,不僅意味著政府對納稅人在稅收上的減讓,而且是支出上的隱性增加。稅式支出在通俗意義上就是政府的稅收優(yōu)惠政策,體現(xiàn)在普遍征收上的個別減讓。提出稅式支出概念后,從稅收優(yōu)惠這一側(cè)面把政府收入和政府支出有機(jī)地結(jié)合起來。根據(jù)稅式支出理論,稅收優(yōu)惠不再僅被視為政府在稅收收入方面對納稅人的一種讓渡,而且作為政府支出的一種形式,從
5、而在更深層次上揭示了稅收優(yōu)惠的實(shí)質(zhì),為公共財政理論的進(jìn)一步發(fā)展和政府的財政管理提供了一種新的思路。二、基于公共財政理論對稅式支出與稅收優(yōu)惠的分析加拿大著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家基爾恩斯稱稅式支出為“稅收與財政上的主要發(fā)明”。稅式支出的提出在過去互不聯(lián)系的稅收優(yōu)惠和公共財政之間建立起了一座溝通的橋梁。稅收優(yōu)惠是站在納稅人角度孤立地認(rèn)識稅收制度,沒有與公共財政的支出安排有機(jī)地聯(lián)系起來;而稅式支出則是站在公共財政角度,把它作為一種隱性政府支出,從總量控制
6、、結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益分析等方面認(rèn)識稅收優(yōu)惠。1援是否納入政府預(yù)算。公共財政在管理運(yùn)行上必然要以現(xiàn)代意義的具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算作為基本管理制度,其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是以制度的合理安排和嚴(yán)密性防止公共權(quán)力扭曲,使公眾利益的最大化。要讓公眾有知情權(quán),知道政府理財方面的信息,進(jìn)而將公眾意愿反饋到理財部門和立法機(jī)構(gòu),再體現(xiàn)到財政收支安排中,由立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)預(yù)算之后,使它成為有法律效力的執(zhí)行文件。稅式支出代表了一種預(yù)算政策:政府的運(yùn)
7、營可以通過財政支出體制來進(jìn)行,也可以通過稅收體制來進(jìn)行。稅式支出理論認(rèn)為,稅式支出不僅是政府在稅收收入方面的一種讓渡,也構(gòu)成了政府的一種間接支出,將量化的稅收優(yōu)惠納入政府支出管理范疇,從收入與支出兩個角度綜合考慮稅收優(yōu)惠,從而在更深層次上揭示了稅收優(yōu)惠的實(shí)質(zhì)。更為重要的是,在稅式支出制度下,稅式支出預(yù)算報告作為反映并包含稅收優(yōu)惠措施成本、績效的信息資料和統(tǒng)籌國家財力使用的計劃文件,不僅要提交立法部門審議和以一定方式進(jìn)入預(yù)算管理部門的預(yù)算
8、確定程序,而且要向全體人民公布,直接接受公眾的監(jiān)督。稅式支出預(yù)算報告明確顯示了各項(xiàng)稅收優(yōu)惠的支出用途與所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo),從而也就使資源使用者承擔(dān)的公共責(zé)任顯性化、公開化,強(qiáng)化了對資源使用者的責(zé)任約束,迫使其更加主動地與政府管理者合作。稅收優(yōu)惠是通過稅收渠道和稅收過程中的收入減少來實(shí)施公共政策、提供公共服務(wù)及配置公共資源的特殊方式,也是一種特殊的準(zhǔn)財政活動。稅收優(yōu)惠的特殊機(jī)制決定了其容易與良好公共治理和良好財政預(yù)算管理所追求的目標(biāo)發(fā)生偏
9、離。稅收優(yōu)惠沒有成本—收益分析和預(yù)算管理這一環(huán)節(jié),從宏觀上講,對稅收優(yōu)惠的規(guī)模、使用方向、效益狀況缺乏有效的控制和反饋系統(tǒng)。從微觀上講,缺乏對稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行主全國中文核心期刊財會月刊陰援下旬窯59窯陰體(各級稅務(wù)機(jī)關(guān))進(jìn)行考核審計的制度,缺乏對稅收優(yōu)惠政策的承受主體(企業(yè))運(yùn)用稅收優(yōu)惠的跟蹤管理制約制度。稅收優(yōu)惠政策在實(shí)際工作中又有被濫用的傾向,各種優(yōu)惠條款重疊,使稅收制度復(fù)雜化,稅收管理難度和稅收成本加大。2援政策的制定是否具有規(guī)
10、范的公共選擇機(jī)制。公共財政是社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制所需要的財政,是一種體現(xiàn)民主制度、依法治國框架的理財體系,而規(guī)范的公共選擇制度是公共財政賴以穩(wěn)定存在的基本依托。公共財政就是要實(shí)行政府理財和公共事務(wù)管理的憲政化、法治化、民主化、科學(xué)化,財力分配和政策安排如何做出合理決策,不能由少數(shù)政府官員決定,必須越來越多地依靠法治化的程序、規(guī)范的公共選擇機(jī)制來形成決策方案。公共選擇是一個所有利害相關(guān)者相互博弈的過程,稅收法規(guī)的調(diào)整則是利害相關(guān)者重復(fù)博
11、弈和修正社會偏好、改進(jìn)公共選擇的過程。稅式支出制度的實(shí)施,一方面為公共選擇和博弈各方提供了過去、現(xiàn)在和未來一定時期稅收優(yōu)惠政策的成本、效益信息,讓公眾在完整的信息下進(jìn)行公共選擇,同時也有助于直接決策者根據(jù)確保資源配置效率和公共利益的要求,將大量眾多、分散的消費(fèi)者偏好轉(zhuǎn)化為某種更能體現(xiàn)公共利益的社會偏好,更好地承擔(dān)起幫助改進(jìn)公共選擇的責(zé)任,避免出現(xiàn)“囚徒困境”博弈下低效率的“納什均衡”。另一方面,每年一度或定期的稅式支出報告為現(xiàn)行稅收法規(guī)
12、及稅式支出條款提供著優(yōu)劣鑒別的依據(jù),并不斷為稅式支出政策的效率改進(jìn)指示著新的方向,從而對稅式支出資源配置起到了現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)和政策預(yù)測的作用,防止既定稅收優(yōu)惠政策的某些低效率。稅收優(yōu)惠作為一種典型的公共產(chǎn)品,具有很強(qiáng)的外部性,許多當(dāng)事人都具有過度甚至違規(guī)攫取稅收優(yōu)惠資源以使自身效用最大化的內(nèi)在沖動。不僅直接受益的納稅人及其利益集團(tuán)是如此,各級地方政府和各個政府支出部門也是如此。尤其是在財政集權(quán)體制下,地方政府還往往會成為濫施、濫用稅收優(yōu)惠政策
13、的“主謀”。在財政分權(quán)體制下,地方政府的稅收優(yōu)惠行為與稅種和收入的分享安排有關(guān)。由于中央政府是財政風(fēng)險的最終承擔(dān)者,只要增加稅收優(yōu)惠的內(nèi)部收益大于內(nèi)部損失,或者可以比較方便地向中央政府轉(zhuǎn)嫁財政風(fēng)險,地方政府就有足夠的動力加大稅收優(yōu)惠的力度。政府支出部門的效用目標(biāo)是本部門預(yù)算最大化,增加對本部門相關(guān)納稅人的稅收優(yōu)惠可以變相擴(kuò)大自己的實(shí)際預(yù)算與支出規(guī)模,降低獲取更多直接支出的交易成本和難度。因此,各政府支出部門也往往是相關(guān)稅收優(yōu)惠的積極呼吁
14、和爭取者。稅收征管者出于某種私利驅(qū)動或不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)而與尋租者或干預(yù)者“合謀”,也會成為違規(guī)或?yàn)E施稅收優(yōu)惠的實(shí)施者。在多方博弈的情況下,需要一個有較強(qiáng)防護(hù)功能的制度裝置或制度裝置體系,稅收優(yōu)惠系統(tǒng)才能持續(xù)有效運(yùn)營。3援是否更好地處理好政府和市場的關(guān)系。公共財政以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為滿足公共需要的基本方式。市場應(yīng)該成為資源配置的基礎(chǔ)機(jī)制,事實(shí)證明,市場主體在分散決策下的運(yùn)行機(jī)制和資源配置機(jī)制更有利于解放生產(chǎn)力。但市場也會存在“失靈”的
15、情況,因而需要政府進(jìn)行相應(yīng)的干預(yù)、調(diào)節(jié)。凡是不能由市場有效提供的公共產(chǎn)品和服務(wù),必然要由政府來提供。政府與市場的分工合作有利于生產(chǎn)力的解放和社會總福利與社會效益總水平的最大化。過多的稅收優(yōu)惠使稅收干預(yù)過度,市場機(jī)制的作用受到嚴(yán)重限制。正如美國學(xué)者龐普教授指出的:“廣泛利用稅收制度代替其他手段去干預(yù)某些經(jīng)營活動,使稅法成為比市場更有影響的力量。”特別是一些稅收優(yōu)惠條款扭曲了市場選擇和資源配置,驅(qū)使一些私人的投資流向脫離了經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需要,使
16、政府失靈成為了比市場失靈更為嚴(yán)重的問題。而稅式支出管理制度具有事前充分的成本估算,事后嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃Х治龊驮u價,形成優(yōu)惠稅款使用、檢察、評估、反饋等環(huán)節(jié)相互銜接、良性循環(huán)的封閉體系,減少了稅式支出的濫用,擴(kuò)大了市場機(jī)制的作用。4援兩者的社會效應(yīng)不同。公共財政的內(nèi)涵主要是由政府提供公共產(chǎn)品,并與稅收等政府收入建立起交換關(guān)系,這種行為最終使得財政分配與市場經(jīng)濟(jì)更為有效地結(jié)合起來,成為經(jīng)濟(jì)社會合理運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。稅式支出概念具有較強(qiáng)的受益感知效應(yīng)
17、,有利于培育納稅人的現(xiàn)代財政意識,發(fā)展出一種有助于納稅人自我道德約束的稅收文化或非正式規(guī)則。稅式支出通過強(qiáng)調(diào)財政支出的觀念及在國家預(yù)算中明確列示的方法,將暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ),使納稅人真真切切地體會到國家對自己的扶持。而稅收優(yōu)惠的實(shí)施結(jié)果,容易使受益人產(chǎn)生錯覺,認(rèn)為政府不過是將本來屬于自己的錢又歸還自己,長期以來,受益的概念會逐漸淡漠,甚至可能產(chǎn)生國家本來就不該收取這部分稅款的想法。總之,運(yùn)用公共財政理論,通過對稅式支出與稅收優(yōu)惠的比較分析,從
18、而得出一個成熟的稅式支出管理制度是公共財政體制的內(nèi)在要求的結(jié)論。我國目前在實(shí)踐上還沒有真正將稅收優(yōu)惠作為一個特殊的支出范疇來對待,還未像直接支出那樣將其納入預(yù)算管理與控制程序,故國外那種確切意義上的稅式支出,目前在我國還是不存在的。因此,我國在建立社會主義社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時,也在不斷摸索建立具有中國特色的公共財政體制,特別是新一輪財稅體制改革又將建設(shè)“陽光財政”和“擴(kuò)大稅基”確定為主要指導(dǎo)思想之一。稅式支出作為一種實(shí)現(xiàn)預(yù)算政策和
19、稅收政策的新方法,便順理成章地成為新一輪財稅體制改革中必須考慮和予以充分重視的重要問題。我國以預(yù)算編制改革、綜合預(yù)算管理改革、政府采購制度、國庫管理改革、所得稅收入共享制度、稅費(fèi)改革為重點(diǎn)的公共財政管理框架體系已經(jīng)初步建立,所有這些都為適時出臺稅式支出制度提供了有利條件。目前,公共財政管理框架的初步建立,為建立稅式支出制度提供了廣闊的發(fā)展空間。主要參考文獻(xiàn)1.陳共.財政學(xué)淵第四版冤.北京院中國人民大學(xué)出版社袁20002.約翰窯L.米克塞
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